财政部扶贫处：扶贫资金管理体制如何创新

　　本刊记者 贺海峰

　　国家财政扶贫资金管理体制，历来处于争议的漩涡。

　　国务院扶贫办近期传出的一则消息可能暂时平息这一争议：今年下半年，我国将对《2001年-2010年中国农村扶贫开发纲要》进行第三方主导的“全面中期评估”，在评估的基础 上，对未来5-10年扶贫政策进行重大调整。

　　那么，作为政府主导扶贫开发的一个重要手段和措施，扶贫资金管理体制是否也将作相应的变化？本刊记者就此专访了国家财政部农业司扶贫处处长文秋良。

　　现行扶贫资金管理体制矛盾凸显

　　《决策》：2001年，以中国政府发布《2001年-2010年中国农村扶贫开发纲要》为标志，中国扶贫开发进入了一个新的阶段。请对这一前后的财政扶贫资金管理状况作一简要评述。

　　文秋良：中央财政自1980年安排第一笔专项扶贫资金以来至今的26年中，累计资金总量达到1335亿元。同期，地方财政也积极增加了用于扶贫开发方面的投入。中央财政和地方财政安排的扶贫资金呈逐年增加的态势。从2001年起，中央财政每年安排的扶贫资金都超过了100亿元。2005年中央财政预算安排扶贫资金130亿元，比2004年增加了8亿元。

　　但是，在中国扶贫进入新阶段后，有两大现象引起了社会有关方面和专家学者的广泛关注。

　　一是财政扶贫资金投入逐年增加，但农村贫困人口的减少速度在放慢。2001年和2003年，中国农村贫困人口减少的比率分别是8.8%和3.6%,远远低于“八七扶贫攻坚计划”时期平均的12.2%的水平。2003年，贫困人口数量不减反增80万人。2004年，由于政策好、风调雨顺，贫困人口减少了290万人，是近几年来贫困人口减少最多的一年。即使按这样的减贫速度，按2004年末贫困人口2610万人计算，也需要8年时间才能解决现有贫困人口的温饱问题。如果不加快减贫速度，《中国农村扶贫开发纲要》提出的目标将难以如期实现。

　　二是财政扶贫资金被挤占、被挪用、被挥霍的现象，不时在媒体曝光，造成了极为恶劣的社会影响。

　　导致以上现象发生的原因很多，财政扶贫资金使用效益需要提高，资金监管力度亟待加大等一些问题的存在，恐怕难逃其责。

　　把脉深层次体制原因

　　《决策》：在您看来，目前我国财政扶贫资金在使用和监管中存在的问题主要包括哪些？

　　文秋良：我们分析和归纳为以下几点：

　　首先，财政扶贫资金没有建立绩效考评制度，扶贫开发“四到省”的原则没有落到实处。中国政府对扶贫开发的总体要求是“省负总责、县抓落实”。资金的使用管理遵循的是“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的“四到省”原则。也就是说，中央财政每年补助给各省的财政扶贫资金数量，是在考虑各省贫困人口数量、农民人均纯收入、人均财力和政策调整等四个因素的基础上，按公式计算出来的结果。与此同时，各省要制定出扶贫开发规划，并在规划的基础上，明确年度扶贫开发的任务，明确扶贫开发的责任。各省根据本省的扶贫开发需要，结合本级财政预算安排的扶贫资金，统筹安排使用中央分配的财政扶贫资金。由于中央财政补助给地方的扶贫资金没有绩效考评办法，资金的分配没有与地方完成扶贫任务的好坏、资金使用效果的高低挂起钩来，缺少奖惩手段，没有激励机制，导致有的地方争戴贫困帽子，争资金，但轻管理，责任和任务没有完全落实到位。

　　其次，财政扶贫资金审批级次过高，资金到位晚。现在，多数省都将项目的审批权掌握在省级。这种做法产生的问题，一是项目是否符合贫困人口需要、是否可行，其信息容易失真，很多情况下项目的审批只是走形式。二是项目的高次级审批增加了程序，延长了时间。据我们调查了解，在一些地方，中央补助的财政扶贫资金到具体扶贫开发项目上，时间一般在当年的八、九月份，晚的已是当年年底。也就是说，当年的扶贫项目，有的当年动不了工，要到下年才能动工，才能发挥效益。

　　再次，财政扶贫资金监管手段落后。按照现行的财政扶贫资金管理办法，财政扶贫资金主要用于改善贫困地区生产生活条件，如改善水利条件、修建乡村道路等；用于支持贫困人口发展种植、养殖等项目；用于贫困地区广播、电视、医疗、卫生等社会事业发展；用于贷款贴息等。各地情况不同，扶贫开发的项目也不一样。由于监督和管理手段落后，中央财政补助给地方的扶贫资金到各省以后，资金分配到了哪里？安排了一些什么项目？贫困人口能够在多大程度上受益？效果怎样？资金在分配和使用上有没有违规违纪？主要靠定期或不定期的检查，靠例行的审计监督。没有信息反馈，即使反馈了，由于传输没有网络化，信息的可靠性、可信度很差，或者反馈的信息结果早已时过境迁。监管手段落后，是财政扶贫资金监管乏力的一个重要原因。

　　贫困农户贷款难题待解

　　《决策》：扶贫的根本目的是为了让贫困农户早日脱贫致富。但现在面临的最大问题是，扶贫资金发放易于偏离目标群体，真正的贫困农户贷款特别困难。

　　文秋良：对于前一种情况，我归纳出四个原因：其一，现有的统计方法不能准确地识别贫困人口。目前各省贫困人口的数字是统计部门抽样调查的结果，这些贫困人口分布哪个乡？哪个村？是哪些人？没有对应关系。其二，以划分扶贫开发重点县的办法来瞄准贫困人口的做法也存在缺陷。我国现在有592个国家扶贫开发重点县，其中贫困人口总数只占全国贫困人口总数的62%。财政扶贫资金要求集中用于这些重点县，扶贫投入因此也难免出现外部性损耗。其三，扶贫开发重点县都是县乡财政非常困难的县，这些县、乡政府始终有动机转移扶贫开发资金用于他们认为更重要的地方，如政府机构的正常运转、教师工资的发放、社会稳定的保障、地方经济的发展等方面。一旦疏于监管，扶贫资金就有可能被挪用，贫困人口就有可能得不到扶持。其四，目前国务院扶贫办确定的14.8万个重点贫困村，其中绝对贫困人口占全国绝对贫困人口总数的80%左右，即使按照“整村推进”要求完成扶贫开发，也还有约20%的绝对贫困人口温饱问题不在其中，更何况目前整村推进中还存在诸多问题需要研究解决。

　　发挥财政贴息的杠杆和导向作用，解决贫困农户贷款难，同样是一个迫切需要解决的问题。扶贫贴息贷款是中国扶贫开发的一个重要资金来源。目前每年的贷款规模是180亿元左右。中央财政预算安排的贴息资金是5.3亿左右。扶贫贴息贷款存在主要的问题是贫困农户得到贴息贷款难度大，一些致富项目没有资金支持。近年来，农行发放到户的扶贫贴息贷款仅占当年实际发放扶贫贴息贷款总额的1/5左右。

　　《决策》：您的意思是，下一步，我国需要大幅增加财政扶贫资金的投入总量？

　　文秋良：我国财政扶贫资金供需仍有较大差距，财政贴息的杠杆作用没有充分发挥。中国扶贫开发的任务还很艰巨，仍然需要政府投入大量的财政扶贫资金。

　　扶贫资金管理体制创新如何破题

　　《决策》：从以上分析可以看出，我国财政资金管理体制亟待创新。如何创新？从哪里寻求突破口？这是各方关注的焦点问题。

　　文秋良：2004年11月，全国扶贫开发工作会议明确了今后一段时期要继续坚持扶贫开发的方针，提出了今后一段时期扶贫开发要抓好三个重点：一是“整村推进”扶贫开发，二是促进贫困地区农业产业化发展，三是开展贫困劳动力劳务转移培训。这三个重点的提出，目的之一就是要使扶贫开发瞄准贫困人口。政府财政扶贫资金的使用管理，也要围绕上面提到的开发式扶贫方针和三个重点，创新和完善扶贫开发机制。这些，仍将是我国扶贫政策的重要指导原则。

　　近年来，我们针对国家扶贫资金管理体制存在的问题，进行了大量的有益探索。这些成果也将成为我国扶贫资金管理体制创新的重要参照。就目前情况而言，我认为创新的重点应包含以下几个方面：

　　第一，切实解决资金到位晚的问题。从2005年开始，中央财政对上年度的财政扶贫资金存量，采取提前预拨的办法，在每年2月底前拨付到各省。新增财政扶贫资金则在全国人大批准当年预算后抓紧拨付。同时，要求各省加快扶贫资金项目审批权下放的步伐，减少项目审批程序，缩短项目审批时间，认真解决资金拨付不及时，资金到位晚的问题。

　　第二，发挥财政贴息资金作用，缓解贫困农户贷款难的问题。2004年，财政部和国务院扶贫办在全国11个省的33个县进行了财政贴息方式的改革，基本做法是将中央财政直接对农总行进行贴息改为下划部分贴息资金到地方财政，由县级财政直接将贴息资金核拨给发放贷款的金融机构或者核补给得到扶贫贷款的贫困农户。2005年，财政部、国务院扶贫办和中国农业银行经过共同协商，准备在上报国务院扶贫开发领导小组批准同意后，在去年贴息方式改革的基础上，扩大改革的试点，试点的资金规模由2004年的1650万元扩大到1亿元。试点省由11个省增加到21省，试点县由33个增加到200个。缓解贫困农户贷款难的另一个措施是，财政部和国务院扶贫办正在研究建立扶贫贷款财政奖补基金的问题，以调动金融机构对贫困农户发放贷款积极性。

　　第三，推行“财政扶贫资金监管信息系统”，解决资金监管手段落后的问题。“财政扶贫资金监管信息系统”是财政部“金财工程”中的一个子系统。2004年已完成软件设计，并在河北、新疆、江西三省区进行了试运行。2005年，该系统要在全国全面推行。系统推行以后，将改变监管手段落后的问题，实现对财政扶贫资金进行全过程的监控和管理。

　　第四，抓紧建立和健全财政扶贫资金管理办法，为财政扶贫资金监管提供制度基础。从一定程度上讲，目前资金使用管理中存在的问题与旧的制度办法滞后不无关系。目前，我们正在会同有关部门抓紧修订新的财政扶贫资金管理办法，抓紧完善扶贫开发项目的参与制度、公告公示制度和报账制度。

　　第五，创新财政扶贫资金管理使用方式。一是要积极研究整村推进、促进贫困地区产业化发展、开展贫困农村劳动力转移培训等扶贫开发工作中出现的新问题、新情况，完善和调整好财政扶贫资金使用管理措施，提高资金使用效益。二是要鼓励、支持和引导地方财政部门和有关部门在扶贫开发中，根据当地扶贫开发的实际需要，探索有益于加快贫困人口脱贫致富步伐的资金使用管理方式，不断创新和完善扶贫开发机制。三是要着手研究扶贫开发与农村低保和救助制度的关系；扶贫开发与农村教育、医疗、卫生等社会事业发展的关系，按照公共财政阳光普照农村的要求，统筹城乡发展，构建社会主义和谐社会。