中国能源部重建猜想 歧异来自权力分割中的争夺(5)

　　现实的选择和利益调整

　　在重构国家能源管理机构的问题上，各方面已基本达成了共识，但究竟采取怎样的能源管理体制，成立一个什么样的部门，一直还处于争议之中。

　　从现有的观点来看，有四种模式可供选择；一是成立能源部，二是成立国家能源委员 会，三是成立国务院能源管理办公室，四是把发改委能源局提升为副部级单位。

　　但不论哪种模式都意味着职权的重新分配和调整。在既有的利益格局面前，每种选择都需要有些部门和利益集团做出让步和权力让渡。尤其是，历史上中国能源管理部门在经历了机构设置上的历次分分合合以及变革后，决策者在选择上变得更加慎重。中国能源行业频繁的行政机构改革也使得今天的各种关系越发复杂。

　　1988年，中国第一届能源部成立，当时除了电力行业直接并入能源部以外，石油、煤炭两个部门都对能源部的成立不支持。能源部成立没多久，原煤炭部二十几位副部长甚至联名上书要求恢复煤炭部。1993年，能源部撤销，煤炭部恢复。1998年，煤炭部降格为煤炭工业局，2001年煤炭工业局再度被撤销。在各地方，煤炭行业管理部门也比较混乱。有的省保留了煤炭厅，有的保留了煤炭工业局，有的只在各地经委或发改委下设煤炭行业管理办公室。

　　煤炭部撤销后，通过对其他国家相关经验的考察和研究，1999年国家决定成立煤矿安全监察局，采取垂直管理。但是，在煤矿安全监察机构成立后，却出现了诸多“乱象”。 煤炭行业管理部门尚未彻底退出历史舞台，新的煤矿安全监察机构又粉墨登场。两者之间在很多时候并不合拍，在利益面前争夺权力、在责任面前互相推诿的局面时时出现。

　　主张重建能源部的呼声在1999年就有人提出，当时的建议是成立一个制定政策的“能源部”和一个能源部管理的执行政策的“能源监督管理委员会”，其下再设煤炭、石油天然气、电力等监管委员会。监管委员会在政府序列之外。这显然是借鉴了美国的能源管理模式。

　　2003年，国务院发展研究中心在其一份名为《国家能源战略的基本构想》研究报告中，提出的建议是组建统一的“政监分开”的政府能源管理部门。

　　但对此，国家发改委能源局有关人士则提出了不同看法：“国家现在在电力方面有电监会，在煤炭安全方面有煤炭安全检查局，再组建一个专门机构来监管有必要吗？”

　　一位不愿意具名的能源专家认为，显然，重新成立能源部最大的困难在于部门之间的职权分配和调整，在现有的权力分配格局下，平衡各部门利益是很难的。

　　2003年的机构改革之前，除了能源部，呼声比较响亮的还有成立国家能源委员会。持这种建议的是王家诚。早在2002年，他就提出，要从统一和加强国家一级能源管理机构着手，强化对能源的综合管理和调控能力。建议中央重建国家能源委员会。他进一步的构想是，在国家能源委员会内，按中国传统的归口管理模式可分设煤炭、电力、石油以及新能源和可再生能源等几个行业(或领域)组，分别进行该行业(或领域)发展范围内的战略管理。同时，要实行中央统一领导下的能源分级监管体制，特别要加强省市区一级能源监管机构的建设。

　　但到2003年新一届政府成立，出人意料的是，出台的是更为等而下之的委管局级机构，在国家发改委下设立了一个只要30人编制的能源局。

　　能源局的诞生是当时国内利益格局妥协的结果。有专家认为，其实在2003年成立能源部或能源委的条件并不成熟。公开资料表明，三大石油公司中部分上市公司2002年的净利润达到了702亿元，缴纳的各种税收也超过了600亿元，加上电力企业，在国有企业总利润中所占的比例应该也在1/3以上。如果成立一个掌握如此庞大资产的超强机构，不仅三大石油、五大电力集团接受不了，也与迫在眉睫的发改委和国资委的部分职能相重叠，而要从现有的能源管理职能部门中分权，则更是困难重重。

　　结果，2003年的中国能源管理格局依然是多个“婆婆”、分散管理，国家缺位。

　　2004年以来，把发改委能源局提升为副部级单位说法又逐渐热了起来。据最新的公开报道，设立副部级能源单位的编制已由发改委能源局上报中编办，初步编制为60人。把现能源局升格为副部级单位来自各方面的阻力较小，而且也不像新设部委那样需要经过全国人大的批准程序。

　　这对于发改委来说，应该是最理想的选择。但一些专家强调，不能因为官僚机构的权限划分，而置国家能源战略的大局于不顾，从中国的现实看，应该成立一个更高层次和级别的能源管理机构。他们担心，在中国的传统管理体制下，能源部和更低级别的机构不可能顺利平衡部门间的利益和矛盾，也难以有权威性，所以最好是成立由国务委员或一个副总理挂帅的能源机构。至于是叫能源办，还是能源委，是次要的，关键是要赋予其明确的职能定位。

　　“重新构建国家能源管理部门，肯定存在着利益和权力的重新再分配，但是站在国家利益的角度，部门利益和职权的分配问题应该是可以协调的。”王宏英说。

　　应该抬起哪只手？

　　对于重新构建中国能源管理部门，尤其是成立能源部，有专家担心中国会回到过去的老路上去，再依靠行政权威来行使行业管理。

　　这样的担忧不无道理。在中国，对领导的服从是中国内生的，对制度的服从则是外来的。在解构与结构交错的混乱中，领导和警察总是能找到更迫切的存在理由。当管理者和管理机构从行政权威中获得更低管理成本下的最大利益时，极易形成对行政权威的路径依赖，尤其这样一个至今还有诸如全国煤炭生产订货会之类计划色彩浓烈的行业。这种机制必然还会继续自我强化。几乎可以预测到它可能采用的办法：开会、下发文件、突击检查。

　　但更现实的问题是，人治的权威性，在经历了市场经济的导入后，已经被现实生活中多元化的利益取向所消解。从1988年能源部成立，到1993年被撤销，其中的5年间，作为国家综合性能源管理机构，它并没有起到应该起到的作用。现在看来，最大的问题是行政职能与企业职能不分，对企业的生产经营干预太多、太具体，很难从现实的利益中超脱出来，站在战略高度考虑问题。

　　因此，一直以来就有专家主张，解决中国的能源问题，必须走市场化的道路，重新成立能源部或者其他机构，属于饮鸩止渴。

　　“在中国，对于某个问题过于热衷，尤其当政府给予过度的关注时，有时不仅不利于问题的解决，反而有可能出现适得其反的情况，即导致对于该问题的分析和研究陷于表面化。” 国资委研究中心宏观战略部部长赵晓博士一直是市场化的鼓吹者，他认为，眼下在所谓能源战略的研讨问题上就有这样的危险。

　　“解决中国的能源供应，化解能源危机的关键不是靠目前讨论的这个战略那个战略，靠政府出手，而是要靠市场的力量。”因此，去年他就提出，中国能源战略的根本是市场化战略。在市场作用下，中国的能源供应不足恰恰有可能成为企业技术进步的最大动力，并通过技术进步、节能降耗来解决中国的能源供需问题。

　　国务院发展研究中心产业经济研究部李佐军博士也认为，市场化是阻击能源短缺的杀手锏，“一般说来，在政府不是法治政府、有限政府和高效政府的情况下，相信市场常常更可靠。”

　　在采访中，支持重构国家能源管理机构的专家们也普遍认为，重构管理部门并不是回归到原来的能源管理体制下，它的主要职责应是制订国家总体能源发展战略和能源政策，及时对我国的能源状况做出评估，并结合当前与长远采取有力的措施，以保障国家的能源安全，监控能源工业、能源市场的运行，建立能源安全预警机制，开展积极的能源外交，争取国际能源竞争的主动地位。

　　“能源部应该更多的从宏观上考虑问题，职能定位也不应该和原来一样。”作为基层的管理者，山西省煤炭工业局的助理巡视员侯文锦思路也很清楚，“政府不要再去干预企业的具体生产经营。”

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