专家与业界评个人信用信息基础数据库管理办法

　　编者：2005年3月15日，中国人民银行征信管理局向社会各界发出公告，就《个人信用信息基础数据库管理办法(暂行)》(征求意见稿)(以下简称《办法》)，向社会公开征求意见。

　　2005年4月9日，在由《财经时报》与金诚国际信用管理有限公司联合举办的金诚信用沙龙上，部分专家与业界老总，就《办法》发表了意见。

　　童石军全国政协委员，海南省总商会会长

　　建议适当推迟出台进一步完善

　　我建议央行颁布的《个人信用信息基础数据库管理办法》在出台时间上稍微推迟一些。因为整个信用建设由谁来“抓总”的问题没有解决，这个问题不解决，会给我们的工作带来很大的被动。

　　现在32个政府部门个个都想当老大，但这是不现实的。我觉得从金融体系的角度上讲，我们国家应该是一行四会，央行加证监会、银监会、保监会再加上信监会(信用业监督管理委员会)。我在政协有这个提案，中国信用体系建设总要有一个“领头人”，而且这个“头”应该相对超脱，它和其他的部门利益要有分割。我认为由一个相对超脱的又能够统领全局的国务院这样一个直属机构来统领这件事情，我认为比较公正公平。

　　我觉得《办法》的名字应该叫“个人金融信用信息”。因为办法一开头就说是根据《中华人民共和国人民银行法》来制定的，当然是个人金融信用信息。

　　我理解《办法》属于内部文件，只是金融系统内部的事情，不能涵盖其他部门，因此完全没有必要拿到外面征求意见。中国有13亿人口，区域经济明显，这种发展状况也决定了目前一家信用公司不可能涵盖全国，这需要一个过程，但是这个过程中政府永远要起一个引导和监管的作用。

　　毛振华中国诚信信用管理有限公司董事长兼总裁

　　信用体系的核心问题是“不能只考虑部门利益”

　　作为从业时间最长的信用行业从业人员，我对这个行业的体会非常深刻。从国务院授权人民银行成立征信工作领导小组到现在，人民银行没有太多的作为，大家都很期盼。在社会各界的推动下，在中央的要求下，央行终于揭开了神秘的面纱，出台了这个《办法》。

　　应该讲，《办法》从数据来源、数据管理到数据使用都规定的比较完整。作为首个可供查询的个人信息的数据库创建者，央行是功在千秋的。

　　但是我也有几点建议：首先，我同意各位的意见，它的名称应改做“金融信息系统”，数据库叫做“信贷数据库”。因为未来社会中每一个公民都会跟这个数据库发生关系，个人信贷又关系到整个金融体系、关系到公民的私有财产和金融市场的安全，是整个中国宏观经济的核心的增长点，对社会的影响巨大。

　　另外，它还有一个重大的内容——规定金融机构必须给予它数据和必须查询这个数据库，我们觉得这种运行模式和商业运作模式还要进行认真的探讨。这个内容已经超出了数据库管理的内容，应该在《办法》中把“强制查询”去掉。

　　至于数据库的使用，应该按照中共中央十六届三中全会提出的16字方针，给具有特许经营权的征信公司使用。征信公司可以根据客户的需求和委托，去查询征信资料，和他收集的其他资料来加工增值，逐步建立这个数据库，最后形成征信公司使用各数据库资料生产产品，满足经济市场征信需求，同时面对国家的监管。

　　我觉得研究信用问题的核心不要只从部门利益的角度考虑。科学地说，信用信息的完整性决定信用信息的有效性，信息不完整可能给中国的金融业带来损失， 我们既然已经意识到了问题，就要去制止它，如果不制止，就是我们这一代人的失误。

　　中国信用体系建设应该有两个核心问题，第一是我们要正确的认识和正确的发挥政府及其职能部门的作用。这个作用是关键的、核心的、但也是有限的，其中立法、规则、监管应是主要内容。第二个核心就是要培育和完善我们征信市场的中介机构。只有中介机构建设好了，信用体系才能真的成为市场经济运作的一个主体。信用市场的主体不是政府，是信用中介机构。

　　丁韶年北京中利融科技发展有限公司总经理

　　需要创造市场需求

　　在信用行业有两个核心业务，一个是征信，一个是评级。从信用行业的发展来讲，目前更多的是需要呼吁创造市场需求和规范行业发展。央行的《办法》并不可怕，先出个办法，有可能能够刺激市场的需求。另外，办法中的个人其他信用信息的范围及采集方式最好能界定清楚！

　　陈新年国家发改委经济研究所信用研究中心主任

　　应该由政府来做基础设施建设

　　目前，央行出台《办法》引起各方关注是因为银行现在既是信用信息的主体，同时又是信用报告的主要使用方。

　　其实社会关注和争议的焦点是个人信用信息基础数据库如何使用的问题。

　　我个人认为这个数据库一是创建了银行间的数据共享机制，二是便于主管部门降低金融风险。把它定位于同业征信数据库，是比较合理的。

　　银行或者行政职能部门来做信用体系基础设施还是有必要的。由于行政职能的关系，他们容易把这些数据归集起来，但是如果既做基础设施，又做加工服务，我觉得就有负面影响了。第一，不利于信用行业的发展；第二，银行直接在基础数据库上，再做进一步的加工服务，也容易受到市场的质疑。

　　另外，《办法》的条款不够全面，像银行的交易记录保留期限没有做出明确规定，非银行的信息采集渠道也没有涉及。办法仍然局限在银行内部，不能覆盖全社会的信用信息，它实际上是一个内部管理办法。我个人理解《办法》的范围扩大了，跟国务院给央行在信用体系建设中的定位还是有一些出入。

　　我觉得国家的信用体系建设的整体方案尽快出台是当前最重要的事情。

　　我觉得整体方案首先要明确主管部门，认定的原则应该是没有利益冲突；其次，法规要先行；第三，政府可以运用财政资金做信用体系基础设施建设；第四，政府来培育信用行业，主要是培育信用中介机构。但培养信用中介机构就要解决信用信息来源问题，解决各个部门的信用数据如何对中介机构开放、使用的问题，重点要处理好银行与信用中介机构发展的关系。

　　王朝中北京融智兴业投资有限公司副总经理

　　信用建设应该走“政府搭台群众唱戏”的路

　　就《办法》目前的状态，不如推迟出台时间，因为大家都从里面看到了危险的信号。国务院不宜授权给央行来做信用建设的牵头人。

　　我认为现在急需的是拿出总体方案，在缺乏前期总体决策、整体设计不完整、没有经过充分论证的情况下，不宜出台具体政策，否则将来积重难返。

　　很多年前，针对经济建设中的各种问题，政府就提出过“政府搭台，群众唱戏”的办法，我觉得中国信用体系建设也应该走这条路。我认为保险、银行、公安、税务、工商等部门都只是信息提供者。

　　简勇北京市人大常委会财经办公室助理巡视员

　　信用立法需要时间

　　应该说近年来，随着民主法制建设的发展，政府对立法更加积极主动了。当前，处在市场经济转型期的民主法制建设在逐步地向前推进，尽管进步速度可能还不尽如人意，但这个步伐有时候也不能太快，很多事情不是一蹴而就的，尤其在立法问题上要非常慎重。

　　我们都对目前的信用体系建设不太满意，征信企业尤为不满意。但是如果我们马上要出台一个信用方面的立法暂时不大可能。我觉得不要说国家出台这个立法需要时间，就是地方立法都很困难。拿北京市来说，仅仅是信用信息数据就分布在政府的各个部门，要立法就会涉及到各个部门的利益，何况全国的立法要涉及到32个政府部门。这有待于改革的进一步深入，在改革的过程中逐渐解决这些矛盾。

　　另外，特许经营隐含着一个问题，就是可能造成行业垄断。立法的时候必须把这个问题好好研究一下。信用体系建设是一个系统工程，十分复杂。就《办法》看，第一，它是属于人民银行制定的规章。涉及到其他部门规范的内容超越了规章本身，从法律角度说，强制性的规定应该由法律规范。第二，罚则部分必须有法律、法规依据，不能自行设定。

　　周汉华中国社会科学院法学所宪法行政法研究室主任

　　许多内容值得推敲

　　央行建立这个数据库是一件很好的事情，它是征信体系建设的一项基础性工程。有一个示范、导向的作用，也是中国第一个关于信用数据库的管理办法。并且，在大陆法系国家中，建立公共征信体系是比较普遍的做法。

　　从《办法》条文本身看，我认为许多问题值得推敲，在法律方面应尽可能减少漏洞。

　　第一，《办法》属于部门规章，实际上涉及到对信息主体权利规制的问题。储户个人信息权源于商业银行法，但借款人的个人信息权不是基于现行法律，而是基于合同关系产生的。借贷合同产生借款人的合同权利，其中又包括个人信息权。而《办法》的某些内容可能涉及对个人信息权利的侵权。根据立法法、合同法等法律的规定，我认为以法律或者行政法规的形式比较合适。以规章的形式会产生许多不确定性。

　　第二，政府强制把这些资信资料提供给金融机构，从法律的角度说，对他们的权利和自由构成了一个规制。各个银行防范风险的能力不一样，有的银行防范风险能力高，不愿意要这个系统来帮它防范风险，这个《办法》实际上是对银行权力的限制。

　　另外，《办法》涉及到了基本的民事权利，这是规章所不能规定的，只有法律才能规定；即使法律没有规定，也只能授权行政法规规定。而且《办法》与现行的法律可能会有一些冲突。

　　第三，征信服务中心的定位和运作模式不明确。从善意的角度理解，它想建成一个事业单位，是公共的、非营利的、双向不收费的，用财政的钱做这个事情。但因为包括收集信息的范围、业务范围是不是会扩大？是不是会出现和民间的征信机构争利的问题表述不明确，容易产生歧义。

　　第四，收集个人信用信息的范围过广，有可能会滥用，造成对个人信息权的侵犯。任何一个国家，从保护公民个人信息的角度考虑，能够提供的个人信息都应该有限制。过多的“等”字使得数据的收集面和提供面处在一个不确定的状态，甚至有可能超出个人信息的范围。

　　第五，按照这个模式的做法，存在政事不分的可能。银行既是监管机构，同时又设立服务中心，未来再变成一个企业，那就存在政事、政企不分的。这个问题的解决办法只能是管、办分离，设立一个银行同业间独立的非营利机构。

　　第六，从操作和技术上来说，它现在收集的个人信贷信息，没有设置底线。各国公共征信机构，大部分都有底线，这是一个缺漏。因为没有底线就不能划出风险控制的重点人群，不能达到防范金融风险的目的。

　　第七，优势客户的问题。央行没有给优势客户提供一个保护，如何保护商业秘密也没有涉及。而这个恰恰是公共征信机构很复杂的问题。

　　第八，《办法》把范围扩大到整个银行和非银行的金融机构，会出现范围过广、监管权力不符的问题。

　　第九，《办法》的出台会出现一个义务和权利的不对等。有些机构只能向它提供信息，但是却不在使用的范围里面。

　　赵凤梧中国市场学会信用工作委员会主任

　　信用体系建设的三件大事

　　我觉得当今在中国信用体系建设当中有三件大事需要做。

　　第一，在保护个人隐私的基础上，明确界定个人信用信息的范围。

　　第二，依法确定个人信用信息的征集、整理、披露和使用。

　　第三，推动拥有个人信用信息的政府和公共部门等依法建立个人信用信息数据库和向社会开放。

　　只有包括银行在内的各个部门共同做好这些，个人信用信息体系才会建立起来　。

　　王艺金诚国际信用管理有限公司董事长

　　业界的反应是喜忧参半

　　对于《办法》征求意见稿的出台，我个人的体会是喜忧参半。喜的是信用行业经过10多年艰苦的摸索和艰难的探索，终于有一个可以研究和探讨的《办法》了；这是央行的成绩，是征信管理局成立以来不懈努力的心血结晶。忧的是这个《办法》和大家的期望有距离，不是业界盼望的办法、不是市场经济的办法、不是政府管理的办法。用十六届三中全会关于加快中国信用体系建设的方针衡量不够理想，因为这个办法没有在整体宏观规划的前提下提出，使得办法的目的、意义容易让人产生歧义。

　　首先，《办法》的名字不能准确概括它的实际含义。我觉得应该改为《银行个人信贷信用数据库管理办法》，因为个人信用数据来自于多家部门、多种渠道，不仅仅是银行，仅凭银行个人信贷信息，来判定一个人的信用水平，可能是盲人摸象。另外，这个基础信用数据库并不对业界开放，只是对银行系统内部开放，所以有可能成为一个垄断、封闭、自建自用的数据库。

　　改革开放以后，律师事务所从司法部分离出来，会计师事务所从财政部分离出来，我们不知道中国信用体系的建设是不是还要走由央行征信服务中心再到公司、再进行行业垄断、再分拆回归市场经济的老路。如果另外几十个和信用体系建设相关的政府部门也仿效人民银行办法，纷纷成立自己的信用公司，这个行业的公信力会不会还没建起来就乱了。

　　《办法》让我感到：第一，如果不能正确处理好局部利益和全局利益、部门利益和国家利益的问题，出现市场期望和实际状况的偏差在所难免。第二，应该是用科学的发展观统领经济建设，行业主管部门更要有远见和相当的执政能力。第三，如何寻找切实可行的操作办法。从《征信管理条例》到现在的《办法》，都缺少论证、缺少和业界的沟通。第四，确定主管部门、出台总体规划、完善法律法规、建立行业协会、设立信用产业发展基金是信用体系建设健康发展的正确途径。

　　(注：根据沙龙发言整理，未经作者修改)