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本报记者 蒋明倬
北京报道
叶笃初语：《纲要》是战略性的，是长期的，富有理性的，充满了执政的智慧。它主要解决了两个关系问题，一是标与本的关系，二是预与惩的关系，把两者结合。
“关于一个体系的实施纲要，这在中共的文献上是从来没有过的，而对这个文件的关键性理解又在体系二字。”执教中央党校20多年的叶笃初教授这样评价。
1月11日，中纪委五次全体上，中共中央总书记胡锦涛讲话表示，坚决惩治腐败是党执政能力的重要体现，有效预防腐败更是党执政能力的重要标志。
而于日前公布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(下称《实施纲要》)，被视为中国反腐败进入一个新的战略阶段的标志。
是总结也是指导
“这既是对二十多年来反腐败的一个总体性思考与总结，也为反腐败未来发展搭建了一个框架。”清华大学公共管理学院任建明副教授这样评价。
《实施纲要》成为当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件它包括了“继续深化干部人事制度、司法体制、行政审批制度和财税金融体制、投资体制、国有资产监管”等七个方面的改革，目标是“形成靠制度管人管事的有效机制”，“用发展的思路和改革的办法防治腐败”。
《实施纲要》开篇就直陈腐败关系党的生死存亡。这与改革开放之初形成鲜明对照——当时腐败问题出现，还曾一度回避讨论，而把腐败作为“不正之风”来看待，到1983年“严打”，也只强调打击“经济犯罪”。
后来腐败问题得到中央高层的重视。1989年8月15日，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内坦白自首的通告》，掀起一场反腐运动的高潮。
1993年8月中纪委的2次会议是一次重大转折，会上提出来反腐败的三个格局：查办大案要案，抓廉洁自律，纠正部门、行业不正之风。而这三项格局在今天的反腐体系中都还能寻到踪影。
“如果说有一个要点，就是查处大案要案，有一个策略，就是打击。”任建明概括那一时期的特点。这一方面源于群众对先期反腐败“只打苍蝇，不打老虎”的不满，也是为了遏制腐败进一步发展蔓延的趋势。
然而经过几年努力，省部级以上高官腐败案件查处得越来越多，但依然有人前赴后继，串案窝案不断，光查处、打击显然不够，要从体制上解决产生腐败的土壤的问题逐渐成为各界共识。
1997年，十五大提出反腐败“教育是基础，法制是保证，监督是关键”的论断，十六大确定了反腐倡廉的途径和方法——加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制，从源头上预防和解决腐败问题。到十六届三中正式提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。
此次《实施纲要》正式出台，可以说是全面总结25年的反腐经验，形成了一个完整的反腐败体系框架。
“它主要解决了两个关系问题，一是标与本的关系，二是预与惩的关系，把两者结合在一起，实现‘标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防’。”《实施纲要》也提出了这个框架要于2010年形成，最终建立起“思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系”。叶笃初说，这次纲要是“战略性的、长期的、富有理性的，充满了执政的智慧的”。
地方制度创新冲动
实际上，在地方，各地也一直在进行着各种制度反腐与体系反腐的探索。在中央出台《实施纲要》之前，深圳、浙江、江苏、安徽、广东等十几个省市就已经制定了自己的“惩防体系”。而以深圳、江苏、浙江三个省的创新步伐最大。
2000年5月，深圳市纪委第一次提出建立反腐保廉预防体系的构想。2002年形成包括七个机制的体系：合理配置权力、健全公共财政、完善用人机制、完善廉政法规、健全监督机制、加强教育防范、强化组织保障。其中深圳最引人关注的两点创新是公务员工资体制改革和建筑工务署的成立。
以前，和全国很多地方一样，除正式工资以外，深圳市各部门存在因行政性收费等种种来源形成的小金库。2002年7月，深圳市统一了公职人员临时岗位津贴，清理了各单位帐户、自由资金和非经营性国有资产，杜绝了自行发放奖金、补贴的现象。之后，广州、北京也对公务员工资体制进行了改革，而制度变化所影响的绝非公务员工资本身，严格执行收支两条线之后，腐败几率大大减少，行政审批制的改革和公务员的正常流动得以推进，可谓一石多鸟。
深圳市纪委书记谭国箱分析深圳查处的腐败案例发现，70%的腐败案件发生在建筑工程和经营性土地出租等要素市场。对此，2004年，深圳成立“建筑工务署”，对政府的投资建设项目统一管理，与招投标中心形成相互监督机制。同时，完善了市场准入、淡化标底、低价中标、差额担保等一系列措施，形成公平竞争的市场环境。
江苏是另外一个制度创新活跃的省份，曾引发广泛争论的“廉政保证金”制度就是其一。2003年8月江苏省公安厅在全国率先试行廉洁从警退休金制度。这一制度出台以后尽管褒贬不一，但是在任建明看来，所谓好的制度就要“遏恶扬善”，激励好的，惩罚坏的，江苏创造性地移植新加坡的中央公积金经验，从制度创新讲也别具意义。
江苏的创新还有不少，“不良记录”档案制度，镇江的党务公开试点，滨海市的民主弹劾制试点都是一些重要的尝试。
一位著名的反腐研究专家曾说，“突破在地方，规范在中央”，一语概括了惩治和预防腐败体系建立的过程。经过一年多的时间，中纪委总结各地各部门的试点经验，通过分析研究不断把握规律，继而推广到全国。《实施纲要》中提出“用发展的思路和改革的办法防治腐败”，也从更大的范围上支持和鼓励了地方的制度创新。
谁为系统化试验买单？
如何来推广好的地方的制度经验呢？任建明认为应该不断地复制“廉洁岛”。
国际上著名的反腐败组织“透明国际”组织曾经提出“廉洁岛”的概念即在一个地区或一个部门甚至一个公共项目能做到廉洁，然后发生一种示范效应，在其他地方推广这种经验。创造一个制度需要很大的代价，学习的成本要低得多，落后地方再学习就变得容易了。
而随之而来的另外一个问题是，如果分散试验不同的制度，就会丧失综合性制度变革的优势。
比如，深圳的公务员工资制度改革，先决条件是改革行政审批制度。在行政审批制度改革中，深圳就是得全国风气之先，在第二轮审批制度改革完成后，深圳的行政审批事项由1091减为395项，到第三轮改革的时候再减少37.8%，而当工资制度改革和行政审批制度改革协同作战，治理腐败才事半功倍。如果只采取一种方式就起不到这么大的作用。
这彰显了体系反腐败的威力，但令人遗憾的是，目前在各地的制度试验中，决大多数都是由某一部分单独突进的。“主要的原因在于创新制度的成本过高。”任建明解释道。
早在半年前，前述反腐研究专家就提出了自己的看法，他认为中国改革开放的成功，得益于几个经济特区的试验圈。继续深入推进政治体制改革，也需要这样几个“圈”，干部人事制度改革、党内民主制度发展、党内监督的强化、改革与完善纪律检查体制，都可以放在这些特区中来进行试点。
他认为，目前许多改革“之所以浅尝辄止，不敢深入推进，也在于对这方面可能出现的风险和失败，没有像当年经济特区的改革那样，有人敢于出面‘埋单’”，而惩治和预防腐败体系的最终推行都不会只是纸面上的系统化，在有中国特色社会主义理论中是和经济特区的成功分不开的，那么最终会不会出现一个地区成为系统化、综合性政治体制改革的“样板间”，这个样板间出现又会由谁来买单？
这一切目前还不得而知。
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