18条管了18年 重塑《义务教育法》(2)

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　　“18条”管了18年

　　“义务教育”，即强制公民接受一定年限学校教育的制度，发轫于17世纪的德国，迄今多数国家和地区早已普遍实行。

　　中国学界目前一般认为，“义务教育”应是一种公共产品或准公共产品，不仅在于提高个人的福利水平，对提高综合国力和实现社会融合更至关重要；义务教育具有强制性、均衡化、免费性的特征；举办义务教育首先是政府的责任，应该由政府提供投入保障。

　　根据不同国家和地区的财力，义务教育的实施年限亦有长有短。在发达国家，有的已经实行12年制义务教育。

　　中国的《义务教育法》于1986年7月1日正式施行。据此，中国实行九年制义务教育，分为初等教育(小学)、初级中等教育(初中)两个阶段；不收学费，但收取部分杂费。

　　《义务教育法》是中国的义务教育走向法治化之肇始。但囿于早期条件，法律条文极为简约，通篇不分章节，只有18条，计1825字。1992年3月14日，当时的国家教委颁布《义务教育法实施细则》(以下简称《实施细则》)，内容有所拓展，也只扩展至5200余字。

　　迄今，这个只有18条的法律，已经整整“管”了18年，与现实需要的差距越来越大。

　　义务教育的核心是投入问题。现行《义务教育法》中，涉及这一问题的只有“第十二条”泛泛的规定，即实施义务教育所需事业费和基本建设投资，“由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”。《实施细则》中则加上一条：“中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”至于各级政府应承担多少、怎么承担，有关表述非常笼统，实际上难以据章操作。

　　在中国城乡分割的状况下，义务教育的最大问题反映在农村。因为农民承担了农村义务教育的成本。

　　在义务教育资金筹措的问题上，现行《义务教育法》规定：“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。”而在城市，教育费附加只向企业收取，城市居民实际上并不交纳。如此，此条款实质上把“农民承担义务教育投入”合法化了。

　　18年来，农村的中小学主要依靠农民负担的农业税、教育费附加、教育集资维持运转。乡村两级政府承担了绝大部分的义务教育投入，中央和省级政府承担的责任很少。据教育部教育发展研究中心课题组2001年对7省26个县的抽样调查，上级政府的教育补助专款占12%，县财政为9.8%，其余的78.2%为乡村负担。

　　另据国务院发展研究中心2002年调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财政负担低至不足2%。

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　　《财经》杂志封面秀

《财经》杂志2004年10月18日刊目录 www.caijing.com.cn
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