项怀诚称社保基金将尝试实业和产业投资基金

　　中国全国社会保障基金理事会理事长 项怀诚

　　编者按：

　　上周(9月12日-18日)，国际社会保障协会(ISSA)第28届全球大会在北京召开，这是中国在社保领域承办的规模最大、级别最高的国际峰会。“中国社会保障特别全会”是此次全 会报告四大内容之一，中国劳动和社会保障部、发改委、财政部、民政部、卫生部、中国社会保险学会、全国社会保障基金理事会、中国保监会、中华全国总工会等机构分别作9项主题发言。本报《天下保险》专刊特选编部分与保险与金融领域紧密相关的内容，以飨读者。

　　中国改革开放二十多年来，经济发展和社会进步取得了举世瞩目的成就，我国已建立起社会主义市场经济基本框架。在这个过程中，我国政府十分重视社会保障体系建设，尤其是在近10年的时间里，社会保障事业得到很大的发展，在城镇初步形成了以养老、医疗和失业保险以及居民最低生活保障为重点的社会保障体系框架。社会保障成为中国社会主义市场经济体制的重要组成部分，成为全面建设小康社会的重要内容。作为健全和完善中国社会保障体系的重要举措，中国政府于2000年9月建立了全国社会保障基金。在近四年的时间里，全国社会保障基金经历了从零到初具规模、从单一投资工具到多个投资品种、并开始从国内市场到海外市场的转变。

　　本文首先简要地回顾全国社会保障基金的建立背景，明确其使命，接下来介绍全国社会保障基金的现状，最后提出未来发展的途径和策略。

　　现状

　　2001年12月，中国财政部与劳动和社会保障部联合颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(后称《暂行办法》)，是现阶段全国社保基金管理和投资运作的主要法律依据。

　　1.全国社会保障基金的资金来源

　　根据《暂行办法》的规定，全国社会保障基金的主要资金来源是：中央财政拨入资金；国有股减持划入的资金和股权资产；经国务院批准以其他方式筹集的资金；投资形成的投资收益。

　　截至2004年6月底，全国社会保障基金的权益为1432亿元。其中，中央财政拨款1048亿元，占73.19％；国有股减持划入资金为219亿元，占15.33％；其他方式筹集的资金75亿元，占5.23％；累计投资收益90亿元，占6.25％。

　　2.全国社会保障基金的投资运作模式

　　对风险较小的投资采取直接投资模式，对风险较大的投资运用委托投资模式，是国际养老金管理运作的成功经验之一。既有利于分散风险，又有利于发挥专门投资机构的专业优势。在借鉴国际经验的基础上，结合中国的国情，按照《暂行办法》的要求，全国社会保障基金理事会对银行存款和一级市场国债承销直接运作，对股票、企业债、金融债等委托专业投资管理机构进行投资。2002年，全国社会保障基金理事会通过严格的评审程序，确定了6家基金管理公司作为投资管理人，2家商业银行作为托管银行。全国社会保障基金于2003年6月正式入市。

　　截至2004年6月底，全国社会保障基金委托投资占基金总资产的比例是24.4％。

　　3.投资政策和风险控制

　　全国社会保障基金有着区别于其他基金的突出特点。第一，全国社会保障基金与人民群众的切身利益密切相关，是社会公平和社会稳定的重要保证，资金的性质决定了投资运作不能冒大的风险；第二，全国社会保障基金具有长期性和稳定性的特点，适宜进行长期投资，以取得较高的收益率。

　　在资本市场发育不够成熟，缺乏实践经验的情况下，很多国家对社保基金投资组合中投资品种及其比例给出明确的限制，旨在通过投资约束达到控制风险的目的。《暂行办法》明确规定：全国社会保障基金的投资范围限于银行存款、国债、企业债、金融债、证券投资基金、股票。其中，证券投资基金、股票的投资比例不高于40％，企业债、金融债的投资比例不高于10％。

　　全国社会保障基金理事会对投资运作持谨慎态度，安全至上是投资管理的第一原则。全国社会保障基金未来5年的投资收益目标为超过同期通货膨胀率，风险控制目标为5年内平均年收益不出现亏损。

　　按照高起点、规范化、专业化的要求，根据风险控制国际标准，全国社会保障基金理事会建立起一套先进的风险控制制度。理事会内部成立了风险管理委员会和投资决策委员会。每一项投资首先要由风险管理委员会评估，然后报送投资决策委员会决策。在理事会内部机构的职责划分上形成了前台、中台、后台相互独立、相互制约的内部控制机制。同时，通过对业务环节的风险分析，针对每一个风险点和风险特征提出了控制措施，以保证社保基金的安全。

　　2004年6月底的资产配置中，普通银行存款、银行协议存款和国债回购投资，占资产总量的51.85％；债券投资的比例为32.76％；股票投资的比例是7.75％，长期股权投资的比例是6.75％。按已实现收益计算的基金权益收益率是3.7％。

　　下一步的发展

　　中国政府对社会保障高度重视。2004年，全国人民代表大会将“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”写进宪法。上至国家领导人，下至普通百姓，都对全国社会保障基金的成长壮大十分关注。全国社会保障基金迎来了迅速发展的大好时机。

　　全国社保基金理事会的奋斗目标是：从现在起，用五年或更长一段时间，争取使社保基金的规模能够达到一万亿左右；实现社保基金管理的全面现代化，按照国际先进水平，把全国社保基金理事会建设成具有中国特色的社保基金管理机构。

　　要实现既定目标，全国社会保障基金需要加快发展。为此，必须建立稳定的资金来源、良好的法制环境和符合自身特点的管理运营体制。

　　近期，我们将着重推动以下几方面的工作：

　　1.健全完善全国社会保障基金的法律环境

　　中国确立了依法治国的方略，国务院也规定了依法行政的准则。一个良好的法制环境，是全国社保基金得以持续健康发展的基本前提。目前，理事会正在配合监管部门，对《暂行办法》进行修订。根据现实需要和未来发展，放宽投资限制。

　　下一步，我们将与立法部门一起，尽快制定一部较高法律层级的行政法规或法律，进一步明确全国社保基金的性质、资金来源以及支取办法等重大问题。

　　2.壮大全国社会保障基金的规模，建立稳定的资金来源

　　作为增强中国社会保障财力储备的重要措施之一，中国政府决定划拨部分国有资产充实社保基金，并将这一论述写入中国经济和社会发展的纲领性文件。巨额国有资产是国家掌握的重要资源。国有资产的形成，是国有企业老职工长期低工资进行超额积累的结果。将国有资产用于社会保障事业，是取之于民、用之于民，是加快社保基金发展的契机。目前，理事会正在配合国家有关部门，尽快启动国有资产划拨工作。

　　财政预算拨款是目前全国社会保障基金的主要来源。理事会已向中央政府建议，争取财政预算向社保基金拨款制度化。

　　为了进一步扩大全国社会保障基金的资金来源，理事会还通过学习借鉴其他国家筹集社保基金的成功经验，结合中国的具体情况，探索从公共资源收入中筹集社保基金的可能性，例如，拍卖电信营业牌照收入，土地批租收入等。

　　3.拓宽投资渠道，开发新的投资品种

　　由于一个国家证券市场的投资回报与该国的政治状况、经济周期、现实经济增长率、财政货币政策、资本市场成熟程度等因素密切相关，而各个国家在上述因素中可能存在很大差异，使得国际投资成为实现低风险高收益的重要手段。2004年2月，全国社会保障基金开展海外投资的申请已经获得国务院的批准，目前正在完善相关法律制度和前期准备工作。

　　开发新的投资品种，实现投资多元化，有利于分散证券市场的风险，有利于投资收益的稳定增长。全国社会保障基金投资运作以来，在确保资金安全的前提下，开展了一系列多元化投资的探索和创新。启动了有利于改善现金流管理，收益也比较好的债券回购业务；作为战略投资者，还尝试了在一级市场上申购有良好发展前景的新股。下一步，理事会打算在实业投资和产业投资基金上继续拓宽投资渠道。这些投资与证券投资相比，对通货膨胀和通货紧缩的周期反应不同，是有效分散风险的投资品种。而且投资期限较长，收益较稳定，符合全国社保基金的风险收益特征。目前，理事会已就相关问题开展调查研究，咨询论证，并得到了监管部门的支持，力求尽快完成法律手续。

　　4.重视人力资源开发

　　市场的竞争，归根到底是人才的竞争。通过掌握先进的社保基金投资管理理论，学习国际成功经验，经过实践锻炼，打造一支高素质的人才队伍，是全国社会保障基金发展的必由之路。全国社会保障基金理事会正在通过建立内部的激励和约束机制，调动员工的积极性，完善人力资源开发的环境和政策。

　　5.探索个人账户资金投资运作与保值增值机制

　　目前，辽宁、吉林、黑龙江三省正在开展完善城镇社会保障体系试点。试点中，做实个人账户所需资金由中央财政补助的部分，由省委托我社保基金理事会来管理。经过前一段时间的准备，这项工作已开始实施。

　　建立个人账户计划是抵御人口老龄化冲击的有效手段之一，而个人账户计划能否成功很大程度上取决于投资运作的成果。随着个人账户逐步做实，个人账户资金的规模会有较快的增长，凸现出投资运作的重要性。理事会管理运作这部分个人账户资金，责任重大、意义深远。我们将努力探索，找到一条适合我国情况的个人账户资金投资运作模式，在完善我国社会保障体制的过程中发挥更大的作用。

　　(据ISSA第28届全球大会官方网站，本报略有删节)

　　《国际金融报》 (2004年09月22日 第六版)