中国金融监管机构协作：三驾马车用一根缰绳？

　　5年来中国金融监管机构逐渐形成了“各扫自家门前雪”的格局。今年6月中国银监会、证监会、保监会试图通过一份分工合作备忘录来改变这一现状，这种努力能有多大实效还有待检验

　　2004年6月28日，中国银监会、证监会、保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》(后简称《备忘录》)。其中，把“监管联席会议机制”提上三大监管机 构协调的工作日程，并第一次将三方合作“制度化”。

　　“这将为中国未来的金融混业监管埋下伏笔。”美国耶鲁大学金融学终身教授陈志武对本刊说。

　　所谓的金融(集团)混业就是，一个金融企业或者非金融企业通过控股或设立子公司的方式，在金融行业内部提供银行、证券、保险等多种金融服务。目前国际现行的金融监管方式主要有四类：分业经营混业监管，如韩国；混业经营分业监管，如美国和香港特别行政区；混业经营混业监管，如英国和日本；分业经营和分业监管。这是中国内地采取的模式。

　　监管三分天下

　　去年，中国银监会从央行中顺利“分娩”，加上此前脱胎于央行的中国证监会(1992年)和中国保监会(1998年)，构成了中国金融监管的三驾马车结构。

　　此次《备忘录》承袭了去年国务院对于三者的分工：银监会统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构；证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管；保监会统一监管全国保险市场。

　　这被称作金融“分业监管”，与之相应的是“分业经营”，即银行业、证券业、保险业各自经营与自身职能相对应的金融业务，不得混业。

　　事实上，这种“分业”金融体制始于1998年，时值亚洲金融危机爆发，中国在躲过此劫后，开始彻底反思“金融混业”——此前中国大部分的保险公司和证券公司以及信托公司都是银行投资而成，这种银、证、保的“混业”模式，被当局认为潜藏着极大的风险。

　　此后，中国的商业银行开始与其所办的信托、证券业务脱钩，人寿保险业务也同财产保险业务分开经营。

　　与之相伴的是，1998年4月，原国务院证券委员会与原中国证监会(副部级)合并为正部级中国证监会；同年11月，国务院批准设立中国保监会(当时为副部级)，这是今天三驾马车结构的雏形。

　　在中国金融开始迈向“分业经营、分业监管”之时，全球金融业的发展趋势却是迈向“混业经营”的。从1999年开始，过去采取分业经营的国家，如美国、日本等相继允许金融机构采取控股公司模式进行混业经营。

　　“从我国金融业发展的现状和具体国情来看，在较长的时间内仍将对银行、证券、保险实行分业经营、分业监管。”曾任职于央行研究局的陆磊对本刊说。

　　遭遇“混业”挑战

　　然而“金融混业”对中国金融业的冲击却逐步升级。今年3月，央行副行长吴晓灵就表示，“在中国金融混业已经不是一个要不要的问题，而是面临着如何监管的现实问题。”

　　最明显的例子莫过于最近“保险资金入市”。之前，业界曾普遍认为，保险作为很多人在金融上的“最后一道防线”，不允许其涉入高风险的证券业。但中国保监会主席吴定富6月28日透露，保监会正在制定对保险资金直接入市有关监督管理防范风险方面的规定，保险资金直接入市指日可待。

　　同样在6月，银监会主席刘明康明确表示，管理层正在“酝酿和研究商业银行设立基金管理公司的准入”的方案。这意味着银行资金也可以进入股市。

　　面对这种“混业”趋势，金融监管却不能与之相适应。“目前中国的金融监管机构就是各管各的，相互间沟通非常少。”国家开发银行专家委员会副主任王大用对本刊说。

　　这种监管模式正遭遇越来越多的挑战。特别是混业经营的重要载体——金融控股公司在中国早已暗流涌动。

　　当前，中国已经出现了中信集团、光大集团等金融控股公司，也出现了像德隆、方正集团等实业资本控制的金融控股公司及类金融控股公司。

　　“尽管，这些类型的金融控股公司或者金融集团的法律地位并未得到明确界定(公司在工商登记时并未以金融控股公司命名)，但它们的功能与金融控股公司相差无几。”北京隆安律师事务所律师白晨航说。

　　分业监管这些金融控股公司时会有许多问题。一方面，不同的子公司分属不同的监管部门，易出现监管的低效率。另一方面，金融控股公司也会利用自身业务的模糊界限在下属各子公司之间进行转移资产，以逃避不同监管主体的监管。

　　“银行、证券、保险三个监管部门对控股公司的监管尚没有建立有效的沟通渠道和明确各自职责，金融控股公司已经成为监管上的盲点，这将留下金融风险的隐患。”新加坡交易所总裁顾问、国际金融管理学会审稿学术委员汪康懋博士对本刊说。

　　这些都呼唤着金融监管机构要在制度上重新作出安排。

　　监管谋变之忧

　　《备忘录》正是在上述情况下应运而生。它在尊重现有规则的条件下尝试改变。其中，最引人注意的就是搭建一套以“联席会议机制”和“经常联系机制”为基础的合作监管框架。顶端一层是三方主席联席会议，每季度召开一次。日常联络则通过各自的联席会议秘书处进行。

　　“这不失为在三驾马车架构下，寻求三方合作的现实选择。”陈志武说。

　　有意味的是，早在2000年9月，当时的央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，这后来被普遍认为是“形同虚设”，其中一些主要原因是：会议是不定期召开的，参会各方不平等，内容不透明公开、各自为政互不买账等。

　　现在，随着金融混业日趋明显，情况已经发生了显著的改变。《备忘录》首先要求建立一套信息收集、交流与共享机制。其中，三家机构通过委托收集方式共享他方监管对象的信息和数据，通过“经常联系机制”和定期“联席会议机制”交流监管机构的处罚信息和工作动态，通过“会签”方式协调彼此的监管政策等，都有助于监管效率的提高。

　　但是，“毕竟备忘录并没有强制性的效力，联席会议制度并不能制定政策，也不能做出决策。更不要说执行了。”国内一家保险集团的发言人直言不讳的表示了对备忘录的怀疑。

　　业内担心，由于三驾马车在行政上是平级仍会带来互不买账、推脱责任的情形。

　　这种情况在去年已经出现，当时南京市商业银行欲首家推出货币市场基金，央行认为该基金主要投资于央行管辖的货币市场，所以应归央行管理；而证监会认为货币市场的投资主体是证券投资基金，应属证监会管理。由于银监会和证监会在政策协调上没有达成一致的意见，导致货币市场基金险些“胎死腹中”。

　　这种合作不畅还可能影响到此次《备忘录》中首次强调的金融控股公司的监管问题。

　　金融控股公司涉足银行、证券、保险中至少两类以上的业务和机构，却没有专门法律予以规范，根据央行三定方案和《银监法》相关规定，则又可能导致央行和银监会重复监管。

　　《备忘录》中描述说，“对产业资本投资形成的金融控股集团，在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理。”这是一种很笼统的规定，到目前为止此类企业究竟如何协调监管仍是未解。

　　事实上，当前三驾马车的角色冲突最根本的原因还是在于监管观念——“国内金融监管曾经就是‘三批’——批人、批机构、批业务，其实重要的是批完之后做什么。”王大用说。这种审批权力的灰色地代带来了部门间的冲突。

　　国际上，金融监管机构被称为“看门狗”。任职于新加坡交易所的汪康懋认为，国内的金融监管机构是“盲眼的看门狗”。

　　“就像一个出政策的部门，更多是‘条文监管’，事实上，很多金融大案都是由非金融专业的审计署或者中纪委查出来的，这是一个很大的失职。”汪说。

　　作者 王晨波