审计清单暴露财政体制三大弱点

　　审计署审计长李金华今年向全国人大常委会所作的审计工作报告再次在全国激起轩然大波，舆论矛头直指那些挪用、侵吞、浪费老百姓血汗钱的违法者和违规者。

　　专家指出，发生这么多严重问题，足见我国现行财政体制尚存在诸多不完善之处。

　　部门预算：“太分散又太集中”

　　审计报告披露的中央部门预算执行中存在的问题是舆论反应最为强烈的焦点之一，国家林业局、国家体育总局、国防科工委、科技部、原国家计委等大名都赫然在目。有网友称，连中央部门都是如此，可想而知，地方政府部门又是什么样子？

　　中央财经大学财政系主任马海涛教授用“太分散又太集中”来概括部门预算方面存在的问题。他说，这是指两个层面而言：从总体看，预算编制权限过于分散，很多部门作为预算编制单位权力很大，弹性很大。而具体到部门内部，预算决定权又高度集中于少数领导手中，在很多情况下就是“一把手”说了算，下级工作人员也编制了预算，但是会不会改动，往往就是领导一句话的事。

　　马海涛介绍，在财政方面已有两百多年实践经验的西方发达国家，现在实行的是一种统分适度的政府财政资金预算制度。我们过去讲的“预算统一”多半指的是政治上或技术上的统一，而没有把组织机构统一起来。

　　记者采访的几位专家都指出，必须改变由领导个人好恶决定预算的状况。国家发展和改革委员会经济研究所副研究员刘国艳说，虽有预算法等相关法律，但在很多地方形同虚设，一些政府部门领导并不认真执行预算。预算法规定，如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关批准，然后调整年度财政预算。但大部分地方这项工作常常被忽视，少数地方调整预算虽经人大批准也流于形式。

　　刘国艳说，必须确立民主理财、依法理财的理念，要形成“铁预算”——人大一旦通过，除少数特殊情况外，谁也无权改动。

　　财政支出：“不透明，还是不透明”

　　审计报告反映出的一大问题是挤占挪用专项资金：中国奥委会专项资金、财政扶贫资金、灾区救灾款、国债建设资金都有人敢挪用甚至私吞。挤占挪用财政资金是个说了多少年的老问题，怎么就管不住？

　　中国人民大学财政系副主任张文春认为，最根本的还是一个财政透明度的问题。目前公众对政府开支的监督还很不够。政府的收入来自纳税人，纳税人当然有权知道这些钱怎么花。而现在，对于预算是怎么编制的，资金都用在了什么地方，老百姓并不清楚。缺乏公众监督，就免不了有暗箱操作。

　　张文春说，现在每年春天财政部门代表政府向各级人大所作的预算报告大多失之笼统，不仅老百姓看不懂，很多专业人士也不甚明了。而在发达的市场经济国家，类似的报告细分化程度很高。每一笔财政支出用途何在以及相关细节问题，在其中都列得很详细。

　　马海涛说，目前财政资金的使用权过于集中。国家把资金拨给部门和地方以后，部门和地方怎么支配，基本上就是自己说了算，财政没有进一步的监督。比如一笔防洪救灾资金拨给了某地，当地拿到钱以后是不是都用在了防洪基本建设上面？具体修建了哪些水利工程？该给灾民的是不是如数发到了每个灾民手里？除了具体使用这笔资金的政府部门，基本上没人能说清。结果常常是层层盘剥，最后真正落实到其应有用途上的资金大幅缩水。

　　马海涛特别强调预算执行过程中监督的重要性。审计的确发现了不少问题，但审计毕竟是滞后的，即使发现，很多损失业已造成，难以挽回。他说，要想解决挤占挪用问题，必须在预算执行过程中引入监督制约机制，其中包括财政监督、人大监督和公众监督。

　　财政投资：“拿老百姓的钱打水漂”

　　审计报告指出，在不少地方，财政资金投资效益不高的问题非常突出，部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患，损失浪费现象严重。

　　马海涛教授说，有些地方财政资金使用效率低下是大家有目共睹的事情。某些领导花两个亿只办了5000万的事，不以为耻，反而当作“政绩”大肆宣扬。在很多发达国家，这种败家子是要被追究法律责任的，而在我国，对行政效率的监督机制还很不完善。尽管财政部提出要建立公共支出的绩效评价体系，但尚处于起步阶段。

　　马海涛对这种“拿老百姓的钱打水漂”的现象表示愤慨，但他同时指出，要解决这个问题，决不是单靠财政一家就能办得到的。因为财政部门的作用，就是为政府行为花钱的。一笔钱该不该花，该花多少，该花到哪里，是政府说了算。财政局长都是地方政府领导任命的，如果一个政府领导为了建“形象工程”“政绩工程”提出追加预算，财政局长很少敢提反对意见。

　　他说，财政改革的前提是政府职能的改革，政府职能必须规范。

　　张文春从另一个角度论述了这一问题：财政投资不只是强调经济效益，经常是经济、社会效益并重，而经济效益本身又有很大一部分不能货币化，这客观上给财政投资效率评价带来了难度。因此政府应该综合考虑各种因素，科学论证，尽量减少项目决策失误。

　　作 者：李柯勇 齐中熙