|
把执行财政预算违法、决策失误等造成国有资产损失的行为纳入官员问责制刻不容缓
蔡定剑/文
国家审计署审计长李金华一年一度向全国人大常委会会议提交的审计工作报告，揭露了众多的国家机关严重违法使用财政资金和腐败的情况，再一次引起国人震惊！
国家审计署揭露的国家机关违法使用财政资金的腐败问题已经不是第一次，从1996年国家审计署向全国人大常委会提交审计报告以来，差不多每年都要披露类似的严重问题。时间过去了8年，问题年年揭露，违法腐败势头未见遏制，国库资金仍然以令人心灵抖颤的数目被人鲸吞。这是为什么?
寻直接原因，就是虽然过去一些年，审计机关勇敢地抖出了一些问题，但政府追查责任的措施并没有跟进，重要的违法责任人并没有被追究，这无疑使违法者有恃无恐。往年根据审计报告也查处了一些违法人员，但都是些具体办事的工作人员。而一个部委几千万甚至上亿元的资金被挪用或侵吞，领导不应该不知晓，有的就是领导直接决定和参与的，可是领导既不负直接违法责任，甚至连领导责任也很少追究。如2002年审计报告查出某部领导集体决定挪用水利基金用于盖楼，当时常委会审议报告时委员们强烈要求追究有关领导的责任，但是该领导已易地做官，只给了一个行政处分了事。而更多的是被揭露出有严重违法和腐败的单位，领导根本没有负任何的责任，甚至照样升迁了。这样审计虽被“高高举起”，而处理却被“轻轻放下”，何以能服人，何以能警世？虽昭之者切切，但受之者忽忽。对审计结果不追责问效，对违法者不严加追究，审查虽无私无畏、忠勇可佳，却仍然可能是劳而无功。当然，这个责任不在审计部门，而在政府、人大常委会和检察机关。
究深层原因，则在制度缺失和政府管理能力虚弱。审查出的大量财政违法行为从制度上本是可以防止其发生的。问题在于我们的财政预算制度留下的各种漏洞太大，就如同以网挡水一样没有效果。这些制度性问题可归纳为以下四个方面：
一是中国至今没有建立起一套现代公共财政制度，财政不统一。说是统一的预算，实则是个大拼盘，预算财政资金各自为政，任意支配。大量的预算外资金存在，使财政资金的污水横流。
二是政府预算不向社会公开，成了国家机密；预算管理和执行更是少数人的暗箱操作。长期以来预算神秘化的做法给不法之徒提供了温床，国家的巨额资金成了少数几个人的囊中之物，不出问题，那才不符合人的本性。
三是没有建立规范的预算制度，编制什么样的预算和预算细化到什么程度等问题没有解决。预算改革，部门预算和细化预算，喊了多年不见落实。预算太粗，有意让人看不懂，钱往何处去不让人看清楚。给执行预算的各路官员过大的随意运作、任意审批资金的权力。把钱放在部门口袋，去向规定又不明确，官员自肥或让地方官员“跑部钱进”就成其必然。
四是预算缺少法定性和权威性，使得一些部委大员和小员们根本无视预算。因为预算本来就是他们提出来的，然后在人民大会堂走了一遭形式，原样交给他们来执行。在各政府部门眼里，预算本来就是自己给自己做的，他们当然不会觉得有何法律约束，想怎么支配就怎么支配，而且历来就是如此！
审计问题，屡查屡犯，问题根源是清楚的。要解决问题，近处的办法是要问责究官：严重的直接责任者，绳之以法；有领导责任者，应令其下马！新政府建立的官员问责制，不能问轻不问重(这种恶意违法行为，比事故责任更严重，因这是故意，那只是过失)，问下不问上。把这种执行财政预算违法、决策失误等造成国有资产损失的行为纳入官员问责制刻不容缓。只有不放过任何责任者，政府才能取信于民。
远处的办法是尽快完善财政预算制度：一要建立统一的公共财政制度，任何国家机关只有通过经人民代表大会审查批准的预算花钱才是合法，国家机关不允许有国家财政预算和法律规定以外的财源渠道和花钱渠道。二要国家的财政预算和预算管理执行都必须是公开透明的，公众是可以看得见、能了解、可监督的。三要改革预算编制，实行部门预算，预算细化到每笔款项去向的单位，钱的去处让人们一目了然。政府或部门的机动费或预备费一般不得超过5％，以极大地减少执行预算的随意性。四要人大对预算进行实质性审查，以增强预算的合法性和权威性，预算可由政府提出草案，由人大财经委和预算工委编制，预算审议初步要进行到财政分配项目和大的拨款项目。惟有采取这些制度建设措施，审计查出的问题才有望得到根本解决。而这些改革有百利而无一害，不会影响任何社会稳定和政治敏感问题——除了会损害一些人的私利和特权。
作者为中国政法大学法学院教授
相关专题：
财经杂志秀之《财经》
| 
