《财经》：中美航线开放谈判始末

　　“我们是在内外压力下开放航权的。”民航总局国际司负责人说，“我们现在是把国家利益放在第一位，第二位是消费者利益，后面是行业利益，最后才是企业利益”。

　　本刊记者 张帆 实习记者 李纬娜 明茜/文

　　震荡才刚刚开始

　　国际航空协会驻中国首席代表张保健的日程从来没这么紧过，比如说6月24日这一整天，他要在中国国际航空公司与高层会谈，还要会见澳门航空公司的人，甚至连吃饭的时间都已安排完了。

　　“人人都在谈论刚刚签订的中美协议，中国公司对此非常紧张。”在电话里，张保健说。

　　这份“人人都在谈论的协议”是2004年6月18日中美双方在美国首都华盛顿草签的新的《中美航空协定》，被普遍称为一份“里程碑式的协议”。协议给予了美国企业大幅度进入中国航空市场的机会，中美两国之间的航班可以在未来六年内，从目前的54班创纪录地达到或者超过249班，同时，双方可分别再指定五家新的企业加入中美航线的运营。

　　在此之前，中国从未与其他国家签署过类似的大规模开放航空市场的协议。中国民航总局一直紧紧看护着天空，外航在飞往中国的航线问题上受到航班数量、到达地点等诸多限制。直到现在，美国飞往中国的飞机也只允许降落在北京、上海、广州、深圳等五个城市，但以后却可以飞到中国任何主要城市。

　　为了打开中国的天空，美国人努力了十几年，此次终于如愿以偿。民航总局国际司司长王荣华回忆说，协议草签之后，美国企业的代表“纷纷过来拍着我的肩膀说，‘Mr. Wang，我们请你跳舞，我们请你喝酒’”。王是中方谈判代表团的副团长，亲历了中美谈判的全过程。

　　中国企业的反应迥异。“中国的国有航空公司不是对此协定持不欢迎态度，就是保持缄默。更有甚者，称‘航空权过度开放’。”一位业内资深人士透露说——很少有一份双边贸易协定遭到如此严厉的抨击。

　　市场也在用脚投票。随后的几天，从6月18日到23日，美国航空股除美利坚航空公司(简称AA)以外，其他六家主要航空公司的股票全线上扬，拥有中美航线最多的美国联合航空公司(UA，即美联航)每股从1.21美元涨至1.37美元，而美国联合包裹有限公司(UPS)则从每股72.51美元涨至74.58美元。

　　中国的航空股却纷纷走跌。同一时间段，除海南航空公司(简称海航，600221)股价曾略有上升，中国南方航空公司(简称南航，600029)的股价从每股4.7元下降到4.35元，中国东方航空公司(简称东航，600115)则从每股 4.65元下降到4.18元。拥有中美航线最多(22班)的中国国际航空公司(简称国航)没有上市，但业内人士普遍认为，当属受冲击最大的民航运输企业。

　　民航总局国际司司长王荣华向《财经》证实，7月22日～24日间，美国将派代表来北京，正式签署这份新的《中美航空协定》。届时，这场波及中美10余家航空运输企业的震荡才真正开始。

　　开放还是保护

　　其实，这是一份对等的协议。

　　对等的含义是，“所有的安排，双方的权力都是对等的。”王荣华说。这包括双方允许飞中美航线的公司数量，开放城市和航班数量。

　　根据该议定书，在双方各自现有的四家承运人的基础上，未来六年内，中美两国不仅逐年指定五家承运人进入双方航空运输市场，并允许各方的航班数量由目前的每周54班各增加195班(其中货运航班111班，客运航班84班)，班次增幅达三倍之多。此外，开放的领域还有客货运权、客运航班地点和货运中心的设立、代码共享以及包机等。

　　为什么这样一份协议受到国内航空业界如此严厉的指责?

　　“以货运来说，中国目前只有十几架飞机可以飞越洋航线，而美国有上千架，怎么竞争呢？”一位业内资深人士解释说，在中国的国有航空公司看来，在实力相差如此悬殊的情况下，开放即意味着灭亡。

　　按照行业技术标准规定，有能力直飞跨远洋航线的机型主要为波音的B747-400、B777，空客的A340-300、A340-600以及麦道MD11等超大型飞机。《从统计看民航》提供的数据显示，2002年，具有直飞跨远洋能力的飞机，国航有7架，南航有5架，东航5架，中国货运航空公司(以下简称中货航)有6架。

　　中美公司国际航空运营规模上的差距更不能以道里计。民航总局的数据显示，2002年，美国国际航线定期航班的运输总周转量(载货重量×里程)是44796百万吨公里，而中国国际航线定期航班的同期数字为5400百万吨公里，基本上相当于人家的零头。

　　正因为此，中国在过去数十年一直严格奉行保护政策，希望借此壮大国内航空企业——如果中国不开通或不增加飞往其他国家的航线航班，其他国家也不能。这一政策以本国航空公司的利益为考虑基点，在上世纪90年代以前通行各国。

　　从1980年开通第一条北京飞往纽约的航线开始，中国航空市场逐步走上了对外开放的道路，航线、航班和获准运营的航空公司数字不断增加，到1999年再次签订《中美航空协定》时，已扩展至每周54个航班。但与此次协议签订相比，仍属于有限度的开放。

　　然而，刻意延缓的开放进程并没有推动中国民航企业壮大成为世界级企业。直到现在，中国航空公司的飞机总数加起来只相当于美国一个航空公司的数量，而且，以三大国有航空公司为首的绝大多数航空公司从1998年以后就一直在亏损的边缘来回挣扎。

　　在1999年中美航空协定确定的每周54班飞机中，中国只飞了48班，除国航用足了分配的22班，东航和南航分别只飞了两条航线每周7个航班，另中货航有12个货班。而且，“基本处于亏损状态。”王荣华这样告诉《财经》。

　　与此相对应的是，往返于中美之间的美国航空公司则出现“喂不饱”的情况，基本接近满负荷。在美国公司的大力推动下，国航与美联航建立了代码共享，从而使后者控制的航班数达到26班，而且可以到达包括广州、成都、沈阳、重庆、西安和福州在内的六个城市，实际上突破了1999年协议规定的范畴。

　　与此同时，来自外部的压力正在逐渐加大。中国在WTO协议中虽然没有对航空业开放进程作出具体的承诺，但是入世之后中国经济与国际社会全方位接轨，使得航空业的半封闭局面越来越成为经济发展的枷锁。

　　从1998年到2003年，中国的年进口额从1402.4亿美元增加到4128.4亿美元，出口额从1837.1亿美元增加到4383.7亿美元。国际贸易额激增对运输能力提出了挑战，各地出于发展经济的需要也在向主管部门施加压力。王荣华最近收到的一份来自重庆的报告说，因为国际航空的运力问题，已经导致了许多外商纷纷撤资。“这说明我们的市场是需要航空开放的”。

　　美国也在向中国施压。美国自1994年提出开放天空以来，一直致力于将“不管制”政策由国内推向国际，截止到目前，已有60多个国家与美国签署了开放天空的协定。从中国加入WTO以来，每一年，美国大使馆都会找到民航总局，要求中国继续开放航空市场，不断提出新的谈判要求。

　　2003年3月24日，国际民用航空组织(ICAO)理事会主席科台特在第五次世界航空运输大会开幕致词时指出：“在1994年上一次会议的基础上，我们的工作将着重于‘怎样’，而非‘是否’实行自由化。”

　　正是在同一个大会上，中国民用航空总局局长杨元元表明了中国政府的立场，“航空运输自由化既是挑战，也是机遇。中国将顺应潮流，根据中国经济建设和民航业发展的需要，积极、渐进、有序、有保障地推进航空运输自由化进程。”

　　“我们是在内外压力下开放航权的。”民航总局国际司司长王荣华总结说，“我们现在是把国家利益放在第一位，第二位是消费者利益，后面是行业利益，最后才是企业利益。”

　　艰难的谈判

　　实际上，从2002年开始，关于新协议的非正式谈判就已经开始。此后在华盛顿与北京之间经过2004年2月至6月的四轮谈判，最后一轮谈判由民航总局副局长李军和国际司司长王荣华带队，于今年6月中旬尘埃落定。此后七天，中美方面的专家和律师又重新润色修改，将其制定成法律性文件，等待7月下旬的正式签署。

　　据了解，在整个谈判过程中，有关“市场开放度的大小”和“运作方式的灵活度”问题争议最大。

　　“在谈判之初，美国方面就曾对我们说‘你需要什么，我们全部可以开放’，但我们的企业根本没有能力来承受这种开放度。”王荣华直言。

　　为了保证中国弱小的企业不会一下子全部死掉，根据民航总局局长杨元元提出的渐进、有序原则，中方谈判人员在航权开放进程和程度上，还是做了相当的保留。

　　“如果一年内就进五家，我们的企业很快就会死的，所以利用时间作为杠杆来平衡两国的悬殊，除了2007年，每年指定一家新增企业。”中国谈判代表团对此形象地称为，“不让狼一群一群进，而是让他们一只一只进。”

　　协定中还规定，美国今年增加货运，明年增加客运，再每年以货运、客运的形式交叉增加，增加的数量以中方增加为基准。而中国在增加货运还是客运方面无限制。

　　此外，中国将全国的航空市场分为三个区域：北京、上海、广州为第一区，东部沿海相对较具航空价值的城市如南京、杭州、等列为第二区域，西北地区和东北地区列为第三区域。协定中规定，在第三区域的开放上将基本不受限制；而第一、第二区域的开放将会依据种种情况有所限定。因此，增飞的249班，实际上是对第一、第二区域的计算。非定期航班(主要是包机)以及通过代码共享控制的航班不在计算行列。由于第三区域没有限制，所以实际增加的航班数有可能远远大于249。

　　双方组织了庞大的谈判代表团，中美双方最具实力的航空公司都包括在内。四家允许飞中美航线的公司国航、东航、南航、中货航和允许飞国际航线的上海航空股份有限公司(简称上航)、海航、山东航空、深圳航空、厦门航空都参加了谈判。其中上航和海航被公认为具备能力，可以很快获得中美航线的承运权。美国方面如美联航、UPS等公司都全程参与。

　　具体条款的谈判是另一场由“加码”和“减码”不断搅缠的博弈，过程相当艰辛。

　　在一个热门航线的谈判中，第一轮正式谈判美方要求每周10班，而中方只同意2班，没有谈拢；第二轮，中方增加了1班后，美方又要求15班，又谈不拢；第三轮，美方将要求提高到20班，中方只答应给5班；最后一轮，双方在为各自利益设定了一系列条件后，终于在10班上达成了一致。

　　整个谈判过程中，有两件事给中国的谈判人员留下了深刻印象。

　　其一是，美国一份研究报告(据称华盛顿100名专家调查了一年半)称，“在芝加哥-北京这条航线上，如果每周仅仅较现在多增加一个航班，那么，一年就可以给各自城市带来高达4亿美元的收益”。

　　其二是，“他们(美国公司)要申请一个资格，可以拿出12本30厘米厚的申请资料，细致到每个城市将有多少旅客，而我们公司递交的申请就只有1页半A4的纸张”。

　　航线争夺战

　　尽管离协议正式签署还有一月之遥，在大洋彼岸，航线与航班的争夺已经开始。

　　美国人显得非常迫切。6月21日，是协议草签之后的第一个工作日，美国各大航空公司就收到了来自美国运输部的邀请函。其中规定，递交申请材料限期为6月28日。

　　对像美联航和美西北航空公司(西北航)这样的老运营公司，根据新协议，可以共新增14个货客混装航班，最快于今年8月就能启动运营。美联航新闻发言人向《财经》证实已向运输部递交申请，并同时申请推出芝加哥至上海浦东每日直飞航班。

　　美联航执行副总裁约翰.塔格(John Tague)称上海为“中国的商业和金融中心”，“市场的需求已达到了创纪录的水平，新的往来中国直飞航班服务正是市场急需的。”

　　美利坚航空公司(AA)、达美航空公司(DELTA)、大陆航空公司(CAL)也已厉兵秣马，准备角逐明年通航中国的准入证。

　　111个货运航班的争夺更为激烈。资料显示，随着中国崛起为世界制造工厂，美国对中国的出口量于过去三年攀升75％，美国已成为中国第二大贸易伙伴。据估计，中国今年将有价值约600亿美元的货物空运出口，同时有价值约610亿美元的货物空运进口。中国开放航权后，预期上述数字会大幅增长。

　　在目前获准飞中美航线的四家公司中，FEDEX(联邦快递)和UPS(联合包裹)是两家纯货运的运输公司。两家公司在全球都是竞争对手，其中FEDEX目前有12班货机飞中国，而UPS只有6班。

　　UPS亚太区公共事务部副总裁欧思文(Steven R. Okun)在接受《财经》采访时透露，UPS已经申请，希望能在2004年再增加6班，如果2005年还有多出来的航线，则希望能再增加6班。和FEDEX相比，目前UPS在南方地区还没有直航。“我们会先增加美国到上海的航班。如果再有6个航班，我们会考虑从美国直航广州。”

　　允许货运公司在中国建立中转站也是此次协议的一个重大突破，对此UPS的欧思文明确表示，要争取更多的航班数量，以达到建立枢纽的要求。

　　FEDEX新闻发言人虽不愿意透露公司正在申请哪些航线，但却表达了在广州建立中转站的意愿，称“这与苏比克湾(目前FEDEX在亚太地区枢纽)并不矛盾”。

　　来自美国运输部的消息说，美国各航空公司申请的货运航班数量达到了新协议规定的两倍。

　　凭什么来竞争

　　然而，与美国公司咄咄逼人的进取姿态迥然不同，中国的航空公司普遍态度谨慎。国航、东航、南航和中货航是目前获准飞中美航线的四家中国公司。6月24日至25日间，记者分别致电上述四家公司，所得到的答复大体一致。在他们看来，新协议的签订对公司而言“并不是一个利好”，对于是否继续增开中美航线还将给予“谨慎地考虑”。

　　事实上，根据1999年中美航空协定，中国每周可以有54个航班飞中美航线，但除了国航用满了配额，其他几家公司都没有飞足。

　　南航和东航2003年的年报显示，南航在2003年的国际航线收入只有38.57亿元，不足收入总额的23％。而东航目前国际航线收入近75亿元，占了半壁江山，但只有五条中美航线，来自欧美航线的收入加起来才21亿元，大致与香港航线的收入相等。因此，东航新闻发言人在接受《财经》采访时表示：“每个公司的战略不同，有些公司可能需要国际航线来建立品牌，但是我们已经有了经营中美航线的经验，我们会很谨慎地考虑这个问题。”

　　中国公司怕飞中美航线自有原因。中国民用航空管理干部学院专家田静曾经研究了南航从广州飞洛杉矶的一条航线，发现90％的旅客为华人。中国的飞机很难吸引西方旅客，而在美的中国留学生和商务人员却大多不喜欢乘坐中国航空公司航班。中国飞往美国的飞机的头等舱和公务舱整体客座率不高，而且，提供的服务根本无法同美国同行相提并论。像地面服务、旅程积分、甚至座椅的设计等，美国公司针对不同的人群有不同的策略，目标是让每一个人满意。

　　“美国飞往我们这里的航班头等舱都设计成‘平躺型’，而我们的头等舱却要坐上十几个小时；为了拉拢儿童客源，他们会在飞行期间放映最新的卡通片或发放玩具。”业内人士比较说。

　　权威人士透露，上航和海航是国内目前最有能力拿到中美航线的新公司。但他们也并没有给出特别积极的回应。两家公司在接受《财经》电话采访时均表示，虽有可能今年提出申请，但近年内的发展重点仍以国内航线为主。

　　上航总经理秘书转达“上面”的意思说：“这件事情缓一缓再说。”而海航首席执行官朱益民则承认，今年会提出申请，但“具体飞哪个城市还没有确定”。不过，权威人士证实，海航曾经提出飞北京至纽约的航线，但这一航线与国航重合，能否获批实属未定。

　　不同的标准以及2006

　　按照各国与外国交换航空运输市场准入权所严格执行的“对等原则”规定，进入他国的一国航空企业必须在两国都申请运营资格。从允许进入到落实航权需要一个过程。王荣华介绍说，“在进行经营资格许可认证上，美国的评审要比中国复杂得多。”

　　不同的标准对中国企业提出了额外的挑战。在中国，若申请人提出的航线申请无人竞争，则民航总局会在很短的时间内批复同意。如果存在竞争，则由竞争双方各自陈述理由后，再行权衡。而且中国对于承运人没有利润上的限制，“亏损三年以开拓培养市场。”

　　美国则要从航权价值、航线经营效果诸多方面进行评估，例如，开航初期的亏损不能超过六个月，三个月内利润没有达到预期要停运等等。另外公司名称审核需要90天，还要提前90天递交保安条例等，否则美国不允许本国公民乘坐中国飞机，而中国就没有类似的要求。因此，美国公司在中国申请经营资格要比中国公司去美国申请快得多。

　　再加上中美两国企业实力悬殊，美国航空公司有经验、有技术手段、人才和庞大的网络，业内一般认为，美国企业今年新进入中国的时间肯定比中国企业要早。

　　“新协议的确给很多企业创造了机会，但是有望加入的企业到现在连必备的飞机都没有，今年能否指定承运人仍是未知数。”王荣华坦承。

　　美国的终极目标是“天空开放”，即使是目前这份新协定，也还没有达到美国的期望值。议定书中商定，2006年，中美两国政府代表将再次会晤，审查该协定的执行情况，并酌情考虑进一步满足两国间的航空运输需求。

　　“2006年，中方双方要谈判的重点就是‘进一步扩大航空权的可能性’。也许在那个时候，我们会约定一个继续谈判的时间，也许在2008年，也许是2009年。”王荣华说。

　　而同样引人关注的中国和欧盟间的航权问题，目前仍处在谈判过程当中。“因为欧盟和美国的谈判也没有正式结果，我们就处在一边探讨，一边观望、了解的状态上。”王荣华说。-

　　本刊记者曹海丽对此文亦有贡献

　　资料

　　中美航空协议的三个里程

　　1980年9月17日，中美两国政府首次签署《中美民用航空运输协定》。协定规定，中美双方可各有两家空运企业，在规定航线上经营协议航班。这些企业可经营混合航班、全货运航班，或同时经营这两类航班。

　　自此，中国民用航空市场紧闭的大门正式向美国徐徐开启。

　　在这轮协定下，中国民航于1981年1月7日率先开辟北京-上海-旧金山-纽约航线。紧随其后，美国泛美航空公司于1月28日开辟纽约-旧金山-东京-北京以及旧金山-东京-上海-北京航线。

　　协定签订后，每隔两三年，中美双方通过重新谈判，在航班数量、航线、抵达城市等作了多番变更和修订。

　　截至1999年，中美已各有三家航空公司在中美航线上提供客、货运服务，两国之间每周共有27个定期航班。经过多番修改的《运输协定》仍不能满足飞速增长的中美航运市场要求。经过18个月的谈判，中美双方于1999年4月8日再次达成《中美民用航空运输协定》。

　　此番协定规定：三年内将来往于中美间的航班增加至每周54个；到2001年，在原有的双方各三家航空公司的基础上，增加一家民航运输公司；2002年4月1日之后，通过代码共享，美再增加20个在中国的通航地点，中国增加30个在美国的通航地点；双方可选择抵达对方城市各增两个；美国航空公司始发城市不再受限制。

　　但这仍未跟上中美贸易额的高速增长。2004年，中美双方派出谈判团进行四轮谈判后，最终于6月18日草签了新协定。

　　根据该议定书，在双方各自现有的四家承运人的基础上，未来六年内，中美两国不仅可以分阶段再分别指定五家承运人进入双方航空运输市场，并允许各方的航空数量由目前的54班/周分阶段各增加195班/周(其中货运航班111班/周，客运航班84班/周)，班次增幅达3倍之多。

　　此外，协议还规定，中美所指定的航空公司将被允许飞往对方的任何城市。目前，中方空运企业可飞往美国12个城市，而美方空运企业可飞往中国5个城市；

　　中美各方指定的空运企业可在对方境内设立货运枢纽，并享有全面开放的货运权利；

　　中美双方所有空运企业可以在两国境内任何地点以及经过第三国的任何地点进行双边代码共享合作；

　　在中方空运企业无定期航班的城市对，包机数量不限；在中方空运企业经营定期航班的中美两国间的城市对，允许一定数量包机。

　　资料来源：记者整理

《财经》杂志2004年7月5日刊目录 www.caijing.com.cn

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