郑功成李玲谈社保医疗改革和发展实录

　　

　　2004年12月16日至2005年1月9日北京大学中国经济研究中心、新浪网、经济观察报共同举办第二届“中国经济展望”论坛。图为：(左)北京大学中国经济研究中心教授、副主任李玲 (右)中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成作客新浪聊天室。(图片来源：新浪财经)

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    2004年第二届“中国经济展望论坛”于12月16日正式登场，本次论坛由北京大学中国经济研究中心联合新浪网、《经济观察报》发起举办，论坛汇集众多著名经济专家学者。在岁末年初对中国经济改革和发展中的话题进行对话式的讨论，评论过去一年的热点，展望未来一年的趋势。

　　第七场实录(1月3日 经济观察报记者 黄锫坚)

　　李玲：

　　中国实行统账结合的改革，兼顾了个人的积极性，以及社会风险分担。目前我们这套制度设计得不错，但是仍面临很大的问题。从旧的体制转变到新的体制过程中，没有很好的设计转轨的机制，把所有问题都往后面拖。

　　国外很多年研究的结果已经证明所有制的差别并不影响医院的经营绩效。我个人认为，所有制并不是最重要的问题，并不是把医院卖了所有的问题就能解决。要解决现在这些问题，最大的挑战是对我们的政府的挑战，基本医疗的责任应该政府来承担。

　　有一个经验要特别注意，以前的合作医疗不是保险，它是合作医疗服务，是依靠赤脚医生和中草药，在非常低的成本水平上才能成功。我们目前的新型农村合作医疗做成了保险，没有可持续性的。要使农村的新型合作医疗持续发展，一定要把成本控制下来。

　　郑功成：

　　社会保险一定是强制的，你要是违法了，你可以破产，但不能不交社会保险费。没有法律的硬约束，实际上参加的企业承担了很重的负担。哪个地方社会保障搞的好，哪个地方对外资的吸引力可能就下降。这就形成了一个恶性循环。

　　我们定的目标是全国统筹的养老保险制度，这个目标是肯定的，现在就是路径问题，我认为成本较低的做法是哪怕多花三五年时间也要一步到位实现社会统筹部分的全国统筹，而不宜一步一步地从地市到省再到全国。

　　医疗卫生这个体系还是要进行大的改革，这种大的改革应该是公立医院和私立医院并存的，这就是要开放医疗服务市场，允许国外的医院、私人的医院，甚至是允许农村的医生进城。

　　主持人：各位网友，晚上好。今天是第二届中国经济展望论坛第七场讨论，讨论的话题是社会保障与医疗改革。首先介绍今天来的两位嘉宾，一位是中国人民大学劳动人事学院的副院长郑功成教授；另一位是北大中国经济研究中心的副主任李玲教授。

　　主持人：首先请郑功成教授讲讲社会保障方面的情况。涉及到社会保障方面，请您谈一下，在中国社会里，一个人需要面对多少风险？

　　郑功成：我感觉现在个人的风险是越来越多，越来越大，人随着社会的发展正在变得越来越脆弱，而不是越来越强大，目前的现实证明了这一点。与社会保障相关的个人风险，有一些是计划经济时代就存在的，有一些是市场经济改革之后出现的。比如人的寿命，过去人们害怕不长寿，现在人的寿命越来越长，如果没有社会保障，因长寿而带来的养老问题就变成了人的一个非常大的风险。所以说过去短命是不幸的，而现在如果没有社会保障，长寿也是有很大风险的。

　　第二是疾病，现在导致疾病的因素有很多，人类为健康所付的代价也越来越高，个人的承受能力却是相对下降了。

　　第三是天灾人祸，例如最近印度洋的海啸，造成很多人伤亡和很多流行疾病。

　　第四是市场经济带来的，例如失业。失业的风险不仅仅是对劳动者有威胁，而且对劳动者的整个家庭都有风险。这些风险都有可能由个人风险、家庭问题转化成了社会风险和社会问题。

　　第五是劳资关系的改变，这在计划经济时代是没有的。过去都是公有制经济，强调国家、企业或集体和个人利益的高度一致。现在劳资关系的利益分歧是客观存在的，而且这种分歧越来越大，这种冲突和对抗正由潜在状态转变成显性状态；这是由劳动者地位的持续下降发展成为的很大的社会风险。

　　我想诸如此类的现象应该说都跟社会保障有关系，如果没有社会保障机制，这些问题恐怕都很难通过其他方式来加以解决；还有改革开放以来的贫富差距持续扩大化等问题，也都是需要用新的社会保障机制来化解的。

　　主持人：城市人口和农村人口的社会保障是不一样的，对一个住在城市里面的人来讲，现在整个的社保体系包括哪几大块？

　　郑功成：通常有三大块。第一块是社会保险，是面向劳动者的，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等。

　　第二块是社会救济或称为社会救助，主要是面向低收入阶层，也就是针对贫困人口与灾民的救济，以及对于特殊困难人群，例如艾滋病人群的救助。

　　第三块是社会福利，包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利乃至教育福利、住房福利等。

　　但是按照我原来的划分则是六个系统，除了上述三个系统之外，还有另外三个。其中面向解放军官兵的军人保障是一个独立系统，这是第四块。

　　第五块是医疗保障系统，因为社会保险里面只包括了基本医疗保险，但是农村合作医疗保障是不在里面的，传染病防治、地方病防治、儿童免疫等具有经济福利性质的医疗保障以及其他补充性医疗保障也都不在基本医疗保险范围之内。所以，医疗保障构成了第五块。前面这五块是政府主导的。

　　第六块我把它叫做补充保障体系，现在越来越重要，并且是我国多层次的社会保障体系中最集中的体现，如企业年金、补充养老保险、补充医疗保险、民间慈善公益福利事业等等。这些都不是强制性的，与政府财政也是完全脱钩的，完全是依靠民间、市场或社会力量来推动的。

　　因此，我国完整的社会保障体系包括这六大块，是一个庞大的体系。

　　主持人：从大的方面来讲，中国的社会保障从计划经济到市场经济转变经历了怎样的变化呢？

　　郑功成：社会保障的改革可以分为三个阶段：第一阶段从1986年开始到1993年，不论是政府部门，还是研究部门，都是把社会保障作为国有企业改革的配套工程和机制来推进的。从1993年开始，确立了建立社会主义市场经济的改革目标模式，我们把社会保障改革定位为市场经济的五大支柱之一。1998年以后，也就是上届政府之后，我认为实际上已经抛弃了原来当作国有经济改革的配套机制和市场经济的重要支柱的原则，而是把它作为一项基本的社会制度来进行建设了。

　　这里面有什么样的差异呢？1993年以前，社会保障改革完全是为了配合国有企业的改革，国有企业改革有什么需要，我们就进行什么样的配合，那是非常被动的，也是非常消极的，它把非国有企业排斥在外，这个问题的后遗症到现在还非常严重。1993年决定搞社会主义市场经济了，又把它作为市场经济的重要支柱，社会保障覆盖的范围也由国有经济逐渐扩展到非国有经济，这可以说是一个进步，但是依然是把它定位为一个经济领域的事务。所以从1993到1998年这一段时间，社会保障政策越来越像一个经济政策，效率优先乃至效率至上的痕迹非常浓厚，但它本来应该是独立于经济领域之外的，是超越于经济政策的一种基本社会制度安排。1998年以后才开始逐渐恢复社会保障改革的理性，这就是恢复其维护和确保社会公平，协调社会与经济发展的本原特色。

　　至于说有什么变化呢？我觉得改革以来第一个是观念上的重大变化。近20年来，中国的社会保障改革最大的成就是国民的社会保障观念发生了重大的变化，过去完全依靠国家和单位；现在大家都知道，既不能完全依靠国家和单位，也不能完全依靠个人，实现了个人责任的部分回归。

　　第二个重大变化是，我们把原来计划经济体制那一套传统的社会保障制度整体上转型成为与市场经济相适应的社会保障制度。就是把一个过去由国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行、缺乏效率的计划经济社会保障模式，改造成了一个政府主导、责任分担、开放型的社会化的社会保障体系。因此，制度整体的转型这一最艰难的任务已经完成了，但是还没有最后完成，比如说确立了责任分担的机制，但到底政府应该承担多少责任，企业与个人乃至民间应该承担多少责任还没有明确，这也是我们现在正要讨论的问题。

　　我们在改革过程中还探索了制度创新，我们现在的基本养老保险统账结合模式在世界上是创新的，无论这个制度是成功还是失败，至少他为社会保障改革提供了一个新鲜的做法，这个创新的做法哪怕是失败了，其他国家也可以从中吸取教训；如果成功了，那大家可以借鉴经验。现在我们还没有办法准确的评估这个制度创新到底成效如何，将来的成败如何，现在下结论还为时过早。

　　主持人：上述情况在世界范围来说，是否也是这样呢？

　　李玲：关于统账结合，新加坡其实一直在做，我们的统账结合基本上是参考新加坡的模式。美国也一直在推行个人账户，现在有两种体系，一种是个人养老保险账户，有税收的优惠；还有一个方式是年轻的时候不用交税，等将来养老需要用钱的时候再交一定的费用，也就是通过各种税收制度鼓励个人自己把钱存下来用以养老。

　　刚才郑教授提到，中国在转型过程中，实行了统账结合的改革，在这么大的范围内实行这项制度，确实是非常独特的。我认为它兼顾了个人的积极性，以及社会风险分担。保障的作用是分担风险，在这一方面，我们中国是做的很好的。目前我们这套制度设计得不错，但是仍面临很大的问题。从旧的体制转变到新的体制过程中，没有很好的设计转轨的机制，把所有问题都往后面拖，这就是为什么我们这一代人的负担特别重。我们从原来现收现付的制度转变到现在积累的制度，但是很多人的个人账户是空的，统筹也是不够的。

　　主持人：李教授和郑教授讲了很多专业名词，很多网友和一般人可能不太明白，比如说统筹账户基金和个人账户有几种模式？各种模式又是怎么样运行的？

　　郑功成：统账结合主要实施于基本养老保险。之所以讲这是一个独创的制度，因为它把统筹账户和个人账户两者结合在一个基本的制度里面，而国外的个人账户就是一个单独的制度。我们是把基本的养老保险分为两块：一块叫社会统筹，强调公平性；另一块是个人账户，完全是按个人名义设立，从法律来讲是个人私有的，把两种不同的制度合并成为了一个制度。

　　如果当初统账结合模式是两个板块的话，这个制度就不会出现个人账户的空账。当初把社会统筹与个人账户结合在一起，也就是我们通常所说的通道式，两个基金之间可以流动，那么统筹账户不足的时候就必然要拿个人账户上的结余去弥补，所以个人账户的空账就是把两种制度合二为一导致无法分清而造成的。个人账户的空账是因为统筹基金不足造成的，而统筹基金的不足的原因就是刚才李教授所讲的，过去几十年，我们实际上并没有为老年人积累相应的养老基金，现在通过这种制度转型，我们突然要给数以千万计的人发放养老金，这些钱从哪里来？只能从企业与个人缴费中来，当统筹基金不足时，就只能从个人账户中支付，因为养老金不可能从天下掉下来。因此，实际上我们是拿现在人的钱支付上一代人的养老金，这就造成了一个空账。

　　这个空账到底是合理的还是不合理的，这个也有不同的评论。个人账户的空账是否就一定是不好的，我个人认为也不一定。但是它至少说明我们国家在1995年的时候还不具备搞个人账户的条件。在不具备条件的情况下，采取这种统账结合的模式，当然就会出现这样的后果。如果1995年的时候我们不是实行统账结合，而只是实行单纯的社会统筹账户，即先将企业保险式的养老金转换成为社会保险式的养老金，然后在时机成熟时再行推进统账结合模式，也许我们的养老保障改革会走的更稳健，也不会有这么多的后遗症。今天基本养老保险制度遇到的所有问题，我认为都是由于我们过早的推行了统账结合模式所造成的。因为当时的经济实力还不够，统筹基金不足必然挪用个人账户。另外，统筹层次也不高，由地方政府来执行统筹，实际上强化了地方的利益，没有实现统筹的目的，收不抵支的地方还是收不抵支，收大于支的地方多出来的钱也就很自然地变成了地方的利益，并没有变成社会统筹账户的资金。所以说统账结合模式推出过早至少是一种时机错误。这是我们在推进社会保障改革中应当吸取的一种急于求成但事与愿违的教训。

　　李玲：我不完全同意郑教授的观点。我也认为个人账户空账是一个问题，但是我不认为空账是个人账户推行过早造成的，我认为是因为我们缺乏一个转轨的制度设计。国外现在也在大力推广个人账户，为什么呢？实际上就是因为过去社会养老保险国际上通用的是现收现付制，这种制度中，现在工作的人交税养的是现在退休的人，这样一代一代滚动。为什么这种制度会出现问题？因为现在老龄化在加快，人们的生活水平在提高，这个制度就难以维持了。现在工作的人群越来越少，但老年人越来越多，那么现在收的钱就养不了这么多需要钱的人，这就是现收现付制在全球，尤其是发达国家所面临的问题。他们现在开始推行个人账户，个人把钱存起来为未来养老使用。这种制度在学术界有很多的争论。它的好处在于，目前的资本市场的回报率高于工资的增长率，也就是说这笔积累的钱的回报率是很高的。我觉得中国用个人账户是一个非常好的方式，既可以调动个人的积极性，也可以防范于未然。

　　在体制转轨过程中，现在工作的人既要向个人账户存在，又要养原来体系下退休的人，这样就出现了空账。而这些原来体系的人主要是国有企业的职工，目前国有企业在国民经济里面的份额在下降，现在工作的人数大大下降了，但是现在需要养的人并没有很大下降，因此，即使没有个人账户，我认为现收现付制度也难以维持。所以现在国家应该拿出一笔资金来补偿这个缺口。我一贯认为国家应该有相应的配套政策衔接这两个不同的体制。

　　郑功成：如果单从老龄化的角度来讲，个人账户是必然要采取的措施，但是它需要一定的环境条件。为什么说1995年不行，因为1995年我们的企业保障制还没有社会化，这个条件还不成熟；第二，当时的经济状况和经济水平还不足以让一代人承担两代人的负担，个人的承受力有限；第三，更重要的是制度不统一，我们国家在1995年的养老保险改革除了国务院推出两个统账结合方案，还允许各地市级推出了更多方案，这样全国就可能有几百个方案，从而使得一个应该统一的制度无法统一，造成了很多问题。

　　当时很多条件不具备，就推出了一个激进的改革方案，现在很多问题实际上是当时的后遗症。今天回过头来看，过去如果把企业保险先改造为社会化的养老保险之后再来推进统账结合的模式，一定会稳妥的多。

　　李玲：这是非常好的一个观点。统筹就是希望社会共同分担风险，我们现在以城市为单位统筹，比如说北京、上海、广州这种城市，因为规模大，经济发展水平高，确实是有抗风险能力的，而一些地方小城市可能就不具备社会统筹能力。另外，以城市为单位的社会统筹还限制了劳动力的流动，因为换一个地方工作拿到的养老金就不一样了。所以就目前来说，后果比较严重。

　　郑功成：这里讲的还不是城乡之间的劳动力流动，而是城市之间的劳动力流动。如近年来从北京调到广东去，40、50岁的人广东可能不收，因为这两个地方的养老保险制度不同；甚至在一个省内，流动也会越来越不容易，如广州的人调到深圳也会遇到困难，因为深圳和广州的养老保险基金是相互独立的，你从那儿调到我这儿来，我就得给你发养老金。所以养老保险制度的不统一已经变成了劳动力流动的一个壁垒了。

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