郑功成李玲谈社保医疗改革和发展实录(2)

　　主持人：郑教授这一点讲得非常好，1995年养老金推行之后，各个省的做法不一样。

　　郑功成：还不是各个省，当时的地市级都可以确定自己的方案。

　　李玲：原则上还是个人账户和统筹基金相结合，筹款的方式、支付水平等是允许各个地方自己确定的。

　　郑功成：各个地方的差异很大，这样就没有办法来打通，所以一个人要从北京到广东或者说上海去，养老金就会发生很大的差异，各个地方都在评估，评估到哪儿是占便宜的。

　　李玲：所以招工广告上都是要求40岁以下，或者说30岁以下。

　　郑功成：这就强化了地方的利益，地方利益的强化影响了制度的统一，现在统一到省都非常困难。

　　主持人：每个省都有一个账户？

　　李玲：各个城市，统筹是以城市为单位的。

　　郑功成：有的还在县一级。

　　李玲：所以真正到下面尤其到经济不好的城市，抗风险的能力就比较差。

　　李玲：还有一个，我们国家没有能够颁布《社会保障法》，要求所有的人都必须加入社会保障。刚才郑教授也讲了，最开始这种养老保障方式只是针对国有企业，国有企业逃不过行政的管制，必须要加入。现在很多城市已经扩展到了各类形式的企业，但是做的还不够，因为没法可依，如果企业不参加，也没有什么办法处置，只是采取一些行政的手段。

　　第二个我们要把收入税的改革和社会保障这一块协调起来。我们现在按工资水平来收社保费用，但是工资往往都是低于一般人的收入水平的，很多人的收入都比工资高，所以工资水平并不能完全反映一个人的收入水平和生活水平。这个方面希望有所改进。在美国，每一元的收入都要缴纳社会保障税，哪怕是很低的工资。

　　郑功成：立法确实非常重要。世界上其他任何国家，社会保障都是立法先行的，先由法律确定这个制度，然后加以实施。我们国家相当特殊的是因为摸着石头过河，改革要探索，所以要试点，试点的好处是可以避免了大范围的改革失误，坏处是造成了新的路径依赖，一些方案长期试而不定，实际上使我们支付一次又一次的成本，到现在还是有问题。法制建设应该得到强化。但也有不同的认识，有的人讲，现在制定一部完善的《社会保险法》很困难，但是他们忘记了，法律总是在使用中不断完善的，关键是现在需要这个法律。现在企业不参加保险，哪怕是国有企业不参加，也无法惩罚。社会保险一定是强制的，你可以破产，但不能不缴社会保险费。

　　李玲：在国外就是强制的，不交养老金就是逃税，逃税是很严重的犯法。在美国，克林顿任上曾经连续提名了两个司法部部长，都是因为查出来他们雇佣的雇佣没有交社会保障税，所以就就不能当。我们现在不是强制的，所以很多人都是在搭便车。

　　郑功成：没有法律的硬约束，实际上参加的企业承担了很重的负担。哪个地方社会保障搞的好，哪个地方对外资的吸引力可能就下降。这就形成了一个恶性循环的怪圈。

　　李玲：国有企业确实承担了很大的风险，他没有办法跟其他的企业竞争，因为它不能不参加社会保障。

　　主持人：中国的很多经济改革的经验是摸着石头过河，各个地方有不同的摸索。社会保障体系是涉及到所有人的一个制度，刚才您讲的从1995年开始，各个省或者说不同的地区有不同的制度，导致了很多的弊病。那么在今天看来，国家有关部门，或者某些行政部门(我们不到立法这个层次)，有没有一个整体的推进社会保障改革的蓝图或者规划呢？

　　郑功成：我们国家的社会保障体系是很庞大的，养老保险只是一方面。

　　目前看来，养老保险的发展趋势有几点是比较明确的。一点是刚才说的提高统筹层次，实现全国统筹的统一的制度是我们的目标。但是根据现在所描绘的路径是要先实现地市级统筹，再实现省级统筹，最后到全国统筹。这样的路径我个人还是有一些不同看法的。我也征求过一些省的领导的意见，他们不太赞成这样做，但是赞成全国统筹。按照现在这样的设想推进统筹层次提高，我认为是会带来问题的。例如，要实现深圳市的统筹，就要把其他的两个不在特区的县并进来，当深圳市的统筹做好了，另外两个县的差异也就抹平了，但是当这个差异抹平之时，地市级的利益就必然强化了。而广东省要实现省级统筹，就再要把深圳、广州等各个地市再进行整合，又要费很大的成本，当省级统筹成功之日也就是省级养老保险制度强化之时。那么，再要推进到全国统筹又得花大功夫，也就是先后要支付三次成本。所以有的地方反对这样的整合，希望一步到位。

　　我们定的目标是全国统筹的养老保险制度，这个目标是肯定的，现在就是路径问题，我认为成本较低的做法是哪怕多花三五年时间也要一步到位实现社会统筹部分的全国统筹，而不宜一步一步地从地市到省再到全国。

　　第二是统账结合的模式通过辽宁和东北的试点，由过去的通道式变成板块结构，就是两个独立的板块，统筹基金是统筹基金，个人账户是个人账户，二者不打通，个人账户是单纯的积累，如果统筹账户的基金不够，就用国家财政和地方财政进行弥补，这是必然的趋势，是我们的改革已经确定的一个原则和方向。

　　但是将来这个制度怎么走？我感觉还在选择之中。我曾经在2002年提出来一个思路，就是将社会统筹制度逐渐演变普惠性质的国民年金，按照到2020年建立全面小康社会的目标，到时候全国的老人都应该全面享受普遍性的国民年金，它应当通过税收的方式来实现。对个人账户，我则主张把它演变成为差别性的职业年金，就是雇主和劳动者分担交费，这是一个新型的制度。将来的基本养老保险制度怎么走，我认为还会有很大的调整空间。

　　李玲：这应该是整体设计的问题，和整个的税收连在一起的。我们将来大的框架应该是全国性的，而且是低水平的。不应该像现在有这么高的替代率，替代率80％(也就是工作的时候拿100元，到了退休的时候拿80元)或者80％以上是比较高的。现在工资水平比较低，所以替代率比较高，以后工资水平提高之后，替代率应该降下来。全国范围内的保障，应该是最基本的，也就是说你拿着这个钱只是保证你有饭吃有衣穿，你不可能拿着最基本的所谓的养老金过很体面的日子。立法以后，通过税收在全国范围内实现普遍的国民年金，在低水准上负担不是很重。

　　另一块是个人账户，我个人认为，我们应该加大个人账户，人们通过个人账户支付其他的消费。养老跟医疗不一样，它的不确定性相对较低，它的不确定性就是寿命长短的问题，不是突然这个月花多少钱，下个月就降低，老年人真正要过体面的日子，就靠个人的账户。而个人账户的建立，我们目前可以做的就是把自己缴纳和企业缴纳这一起加进去。

　　目前把现在的系统整体合并比较难，只能在增量上做作文，现有的慢慢往前推，或者说就让它慢慢消失。个人账户加大之后，对职工，尤其对大量的农民工非常好。我现在赞成最大量的给农民工个人账户，因为他们的流动性很大。农民工现在是很年轻，但是不可能永远年轻，如果不从现在积累一笔钱，将来是很大的困难。

　　主持人：我们刚才谈论的都是城市居民的保障，那么农民和农民工的社会保障现在是什么样的状况呢？

　　郑功成：谈农民工的社会保障就要谈农民工的分化，我2001年在接受《经济日报》的专访时曾谈到要分类分层的给农民工提供社会保障。农民工至少可以分成三大块：一块是已经市民化的农民工，在城市里面已经工作多年，也有稳定的职业和住所，他们的生活风险和工作风险实际上跟市民和城市的劳动者没有太大的差别了，他们对社会保障的需求也没有太大的区别。第二块，即还是农民的农民工，就是农闲出来务工，纯粹为赚点钱回去的。第三块，就是流动性质的农民工，他既没有市民化又不是单纯的农民，这类农民工人数特别多，当然，最后要么是市民，要么是农民，且大多数会变成市民。农民工至少可以划分为这么三个类别，三个类别对社会保障的需求并不是一样的，从而也不可能用一个统一的社会保障政策来解决这个问题，所以要分类分层次的解决，分清哪些保障是共同需要的，那些不是共同需要的。

　　比如说工伤保险，不管是市民化的农民，还是临时出来务工的农民工，这种保险都是需要的。还有特殊的社会救助，在外面打工，难免不遇到天灾人祸，这种应急性的救助机制就显得非常有必要。第三个是医疗保险，最后才是养老的问题。为什么把养老保险放在后面呢？因为从农民工来讲，工资水平普遍不太高，考虑几十年以后的养老问题不是太着急的事。比如完全是农闲季节出来务工的农民工就不感兴趣，他要的是现金。养老保险也要分类别。在北京市推行了农民工的养老保险制度，但是效果并不太好，因为农民工经常要流动，他不能把钱放在一个城市。所以农民工的保险要分类别和分层次，首先要满足职业伤害风险保障需求，然后是特殊的社会救助，再是满足疾病医疗，最后才是养老保险。

　　所以说，对于整个农村地区的居民来说，也很难用一个统一的制度来解决这个问题。不同地区的农村居民，他们有不同的需求，这个制度在现阶段就是要多元化，才可能受欢迎，否则可能部分人欢迎，部分人反对，或者说大多数人反对。

　　主持人：刚才郑教授和李教授提了很多关于养老保险制度的设想，这只是一个设想，具体到中国的现实，现在应该是哪个部门来负责？国家的有关部门应该怎么样来做这个事情？因为我们知道郑教授是人大常委的委员，能否从这个的角度来谈一谈这个事情？

　　郑功成：应该说这个制度现在也已经进入到了立法阶段，这一届人大常委会已经把社会保险法和社会救助法列入了立法规划，应该说社会保险的立法从1993年开始起草，已经数易其稿，根据全国人大的规划，社会保险法最快可能能够在2005年底前后提交审议。全国人大争取在今明两年审议《社会保险法》，这是立法的进程。社会救助法亦在起草之中。

　　实际上这两年我们国家也在做一些工作，比如已经颁布了农村五保供养条例、军人抚恤条例、失业保险条例、城市居民最低生活保障条例、工伤保险条例、劳动保障监察条例等，这些法规实际上不仅为这些制度的实施提供了依据，亦为下一步的的法律制订奠定了较好的基础。今年国务院可能先行制定医疗保险条例和养老保险条例，这些有可能先于《社会保险法》出台，因为条例在实施的过程中间会发现一些问题，在实施的过程中间，可能会不断的增进共识。现在有很多的东西很难达成共识，不要说在理论学术界，在政府的层面，哪怕一个部里面都不是完全一致的，这要通过条例的形式来加以规范和实践，我当然是希望这个过程要快一些。

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