李蕾：地方政府职能转变与三鹿奶粉事件的教训

http://www.sina.com.cn 2009年01月12日 17:33 新浪财经

　　李蕾：各位领导，各位来宾，老师们，同学们大家上午好，我今天汇报的题目叫“地方政府职能转变：‘三鹿奶粉事件’的教训”。我汇报三个问题：第一，“三鹿奶粉事件”的启示；第二，地方政府职能转变面临的挑战；第三，对地方政府职能转变的几点建议。

　　我们在2008年初开始研究“地方政府职能转变”这一课题。当时就有一个初步的感觉，那就是讲地方政府职能转变讲了很多年，但是一直转变不过去，成为一个老生常谈的题目，课题研究不能仅仅停留在理论探讨，必须深入实际，了解和剖析现实中地方政府职能转变中究竟存在什么问题，转变过程中有哪些难点，最终才有可能探究出可行的改革对策。

　　我们采取了邀请相关人员进行深度访谈的方法，在一年的时间里面走访了10个部门，举行了21次政府官员和企业家的深度访谈会，我们走访的部门和人员还是比较广泛的，既包括机构改革领导部门的人员，也包括中央部委、地方政府，还包括一些企业的高层管理人员。在访问的过程中间，我们就发现一个问题。“地方政府职能转变”这是系统工程，所涉及面非常广，涉及问题也非常多，对这样庞大的工程我们怎么来分析呢？正好在2008年9月份发生了一次严重的公共安全的事件——“三鹿奶粉事件”，我们就从对该事件的分析入手，从这个事件里面看它折射出我们地方政府究竟干了什么、他们为什么要这么干、这样干法还能不能持续下去，以及未来该怎么改。这是我们调研的一些图片。

　　首先我们来看“三鹿事件”对我们的启示。“三鹿事件”可以说是对地方政府履行职能的一次大检阅。在大检阅中有一大批的受害者。根据卫生部的公报，截至目前全国累计报告29万名患儿。老百姓这样说：“外国人喝牛奶结实了，而中国人喝牛奶结石了。”这个事件当中没有赢家：最可怜的是孩子，几个月大的孩子就要动手术。整个乳制品产业链条受到了重创。一个资产上亿元的企业从爆发危机到倒闭仅用短短三个月的时间。我们的地方政府也不好受，包括石家庄市委书记在内一大批的官员纷纷落马。

　　究竟发生什么事情呢？在今年7月份的时候全国几个省市集中爆发婴儿患有肾结石。在8月份的时候三鹿集团自己查明因为牛奶中掺有三聚氰胺，当时企业内部召开了一个经营班子扩大会，会上做了一个重大的也是致命的决定：不对外公开，封锁消息。为了保密还给三聚氰胺起了个代号叫A物质。9月11日，三鹿由于媒体的报道，被迫承认700吨奶粉受污染。9月12日，集团全面停产。12月23日，三鹿集团进入破产程序。一个企业的安全生产责任事故却把地方政府推向风口浪尖，这是为什么？因为政府没有能够有效履行监管职能。在访谈中，受访人员罗列出来地方至少有四个部门都负有监管责任。老百姓就要质问政府：“你为什么没有做？”现在，让我们看一下政府没做什么又做了什么。

　　我这里列了一个表。第一在今年的5月份，三鹿集团已经接到报告说奶粉里面有问题，那他们怎么办呢？把这些原奶送到政府的质检机构去检查，连续送了六家机构都没有检测出来三聚氰胺，都认为这个奶粉是合格的，没有找到原因。最后我们的企业自己去搞研发，研发了一个能够检测三聚氰胺的仪器才发现了问题。8月2号的时候当时三鹿集团已经向石家庄市政府报告了，说我们的原奶出现问题了，我们不打算不对外公布。下一步怎么办？石家庄市政府没有对外公布信息，也没有及时上报情况。三鹿的新西兰股东向新西兰政府上报了情况，新西兰政府专门召开了部长会议研究情况，并把会议的结果直接报告了中国中央政府。这样一个“出口转内销”的信息让中国政府在国际上陷入非常尴尬的境地。9月12号，在三鹿集团承认奶粉有问题的第二天，石家庄政府急忙召开新闻发布会，说此案为少数不法分子所为。但随后的媒体调查证明这不是“少数不法分子所为”，而是波及整个乳制品产业、涉及23家乳品企业的大事件，政府的诚信降到了最低点。之后又发生什么事情呢？地方政府全面介入三鹿的事后处理，对三鹿集团的财务数据严格保密，有专家讲由于三鹿从出事到破产的三个月内信息高度不透明，未来有关三鹿及地方政府是否涉及转移资产的民事纠纷将会层出不穷。再有一件事情，石家庄市政府在12月给三鹿提供担保，帮助它从银行获得了9.02亿元的贷款用于支付受害者赔偿金。几天后，三鹿集团宣布破产。这笔银行贷款肯定是无法偿还了，银行怎么办？最后一件事情就是在12月份的时候有400名经销商集体跑到三鹿集团的总部说三鹿破产了，我们的货款收不回来，我们要集体跳楼。石家庄政府赶紧出动特警把他们劝下来，再和他们谈判，答应给他们一部分货款。但这样的结果又引发三鹿职工的不满，说这样清偿顺序是违反《破产法》的，先偿付了经销商我们的拖欠工资怎么办？我们也要上去跳楼。

　　大家看我这里简单罗列的六件事情，其实在这个事件里面地方政府的行为还远远不只这些。我们也把这份政府行为清单拿给我们前面调研的这些官员看、拿给企业家看。我们请问他们两个问题：第一，如果你是石家庄的领导，你会不会这么干；第二，你认为要避免“三鹿事件”重演，需要推进哪些改革措施。访谈的结果让我们很有收获：看起来是错的行为其实背后有无可奈何之处，有深层次的体制机制根源，不改革体制机制问题，“三鹿事件”就不会成为偶发事件，未来还会再发生；看起来是正确的行为也可能引发一系列的更为严重的后果，地方政府官员需要在长期目标和短期目标中寻求新的平衡。从访谈中我们看到了地方政府职能定位和履行过程的三个突出问题，算是“三鹿事件”留下的三个启示。

　　第一条启示：政企利益的纠缠导致地方政府无法有效监管企业。

　　“三鹿事件”首先反映出目前地方政府同市场的关系存在问题。地方政府原本应该是市场规则的制定者、维护者、监管者。但现实中，由于政府同企业的利益纠缠在一起，政府这个原本的裁判员没有办法做到公正执法，所以也不能够有效监管企业，维护消费者的权益。

　　我们都知道，从中央和地方的关系来讲，目前存在财权和事权不匹配的问题。分税制改革后，财政收入加速向中央集中，而事权很大一部分压在地方。地方政府对财力的需求很旺盛。每一任地方官员都希望在任内有所作为，必须要有财力的支持。地方财力从哪里来？在现行的财政体制下，地方财政收入很大一块来自于当地企业的税收。万一当地支柱企业出了问题该怎么办呢？在“三鹿事件”中可以很清楚地看到当地企业对地方政府监管出现了倒逼现象，也就是企业让政府不敢下决心去处理问题。刚才陈教授分析美国次贷问题引发的金融危机，美国人说投资银行除了问题，但这些投行太大了以至于我们不敢让他倒闭。事实上，“三鹿事件”也是如此，三鹿对石家庄市、对河北省太重要了，以至于也不敢让它曝光、出事。我们在访谈中有一些官员这样跟我们说，三鹿并不是第一次出事了，早在阜阳大头娃娃事件里被查出来奶粉蛋白质含量不足。原本准备在媒体上曝光，但最后地方政府把它保下来了。还有官员讲企业对地方政府的倒逼现象也不是个别现象，很多企业出现质量问题、安全问题，地方政府的第一个考虑不是监管而是如何保护。地方政府同当地企业的利益纽带不打破，地方政府很难起到真正的监管作用。

　　第二个启示：地方政府不可能成为全能政府、全责政府。

　　在这次“三鹿事件”爆发以后大家可以经销商担心货款收不回来，几百人一起到石家庄讨债。但他们不去找三鹿讨债，而是去找市政府讨债。为什么？因为老百姓已经形成了期望，有问题找政府。同时我们官员也有固定思维，有问题政府兜底。政府不兜底谁兜底。老百的期望和政府自身的认识两种力量共同推动就形成一个结果：地方政府的定位是一个全能政府，全责责任，要兜底的政府。但是这里面存在一个很大的问题，即地方政府到底有没有能力去做一个全能政府、全责中政府，能不能兜底呢？“三鹿事件”告诉我们，地方政府的没有能力去做全能政府。期望和现实存在很大的差距。有一个受访官员这么讲，说我目前最困惑的问题是如何管理老百姓的期望，现在成绩归于政府，问题也归罪于政府。怎么办？恐怕出路在于政府要妥善处理同社会组织间的关系，将原本应该由社会组织承担的职能还给社会组织，同社会组织合作，让自己变成一个有限政府。

　　第三个启示：政府如果违法行政就会在解决一个问题的同时制造了更多的问题。

　　“三鹿事件”中开始有一部分经销商不满货款，特别是从市场中回收产品的货款得不到补偿，他们集合在一起找政府要说法。政府在谈判的过程中就答应给河北省境内的经销商清偿一部分货款。这样的清偿实际已经打破了《破产法》的清偿顺序。结果河北省的经销商满意了，但山东省的经销商不在补偿范围内，他们说我们不在政府的清偿名单里怎么办呢？我们要集体跳楼。政府一看不行，赶紧再同他们协商，答应了他们的部分要求。但后来三鹿集团的职工又不满了，说明明按法律规定应该先补偿我们的工资，怎么先给经销商呢？不行，我们也要同政府谈判。可以想象，石家庄市政府如果继续违反法律规定，特事特办、个别处理的话，相关的上访、跳楼等群体事件还不会结束。问题出在哪里？就出在政府的行为不在法律的框架内进行，自己的行为没有约束、没有规范，导致老百姓形成预期：要解决问题不找法院找政府。有一个法官这样跟我们讲：“现在判案要求我们做到三统一：法律效果、政治效果、社会效果。说当了法官十几年以后我不知道该如何判案了。”

　　总结一下“三鹿事件” 反映出来的地方政府职能定位和履行过程中的问题。我们认为政府同市场、社会组织以及法律之间的关系定位出现错位。首先是地方政府同市场的关系中不是中立的、公正的仲裁者，而是为了自身财力的增长偏向于地方企业；其次，地方政府同社会组织的关系中不是平等的合作者，而是家长式的领导者；再次，地方政府同法律的关系中不是受法律约束的行为主体，而是凌驾于法律之上，可以以权代法的行为主体。

　　那么，我们要问：地方政府职能的错位还能不能持续下去？“三鹿事件”给出的答案是很难持续下去，因为事件中各方利益都受损。必须对地方政府的职能进行转变，因为如果不转变就不能适应新形势和新环境的要求。新形势、新环境对地方政府的挑战有四点：第一是公民权利意识的上升。改革开放30年，人民的生活富裕了，思想解放了，自由选择权加大了，自然就会产生更高的权利意识，对政府提出更高的要求。地方政府必须从管制型政府走向服务型政府。有一位县委书记对我们说：“现在不少农民直接拿着红头文件来上访，弄得他有话说，我没话说”。第二个挑战是媒体的发展对政府信息公开的要求。媒体的发展，特别网络媒体的发展使得信息公开、扁平，更重要的是信息传播速度加快，政府控制信息的能力降低。有一位受访的县委书记说：“今年(2008年)我们这些书记们应该学到什么教训？从三鹿事件、山西溃坝事件、周老虎事件我学到了一条，就是出了事不能遮，因为根本就遮不住。”第三个挑战是社会诚信普遍缺失，对政府的市场监管能力是个考验。连三鹿这样大企业、知名企业都会出问题。政府如果不能够推动社会诚信体系的建设，仅仅靠政府部门人盯人的监督方式实际上根本不能保证食品安全。我这里给大家一个数据，我们全国的食品加工企业90%以上都是雇工十人以下的小企业，政府怎么监督？第四个挑战就是社会主义法制的进展对政府依法行政提出更高要求。随着社会主义法制的不断完善，人们的法制观念越来越强，老百姓对政府依法行政的要求越来越高，如果你违法，老百姓真的会告你。看到以上四个挑战我们得到一个结论，那就是地方政府被动应战是没有出路的，主动应对方是上策。也就是说，地方政府必须主动实现职能转型，从管制型政府走向服务型政府，从信息封闭型政府走向信息开放型政府。从操作性政府走向监管型政府，从人治型政府走向法制型政府。

　　最后我们提出三点建议。第一条建议：地方政府求发展不谋利，改革财税体制。为什么要改财政体制？因为如果不改财政体制，就没有办法打破地方政府和地方企业之间密切的利益关系，地方政府就不可能作为一个公正的裁判员在企业和消费者之间制定规则，维护规则。要改变目前地方政府事权过重财权过轻不合理配比，适当增加地方政府的收入比重，调整地方政府财政结构，增加资源税、土地增值税和消费税等税的比重，这样可以把当地企业对地方政府倒逼行为降低。

　　第二点建议：地方政府掌舵不划桨，大力发展社会组织。政府要从目前全能政府、全责政府的定位中退出来，市场秩序、市场规则要同社会组织一起来维护。中国现在的行业组织、行业协会太弱小了，基本上是半官方机构、政府事业单位、政府官员的养老单位。社会组织和政府一直脱不了钩关键是人员脱不了钩。我们建议公务员法里规定一条，公务员退休后不得到相关的社会组织中任职，让社会组织真正能够独立运作，承担起它应负的职责，独立行使其职能。

　　第三条建议：地方政府到位不逾矩，坚持依法行政。如果政府不依法行政，会引出一系列的问题。地方政府必须在法律规定的范围内行使职能。政府的行为原则同企业不一样，我们对企业说法律非禁即入，法律不禁止的你都可以进去。但是对政府就恰恰相反，政府只能做法律许可的事。法律不许可政府就不能做，政府所有的行为必须有法律依据。对政府违法行政的行为要对其后果进行综合评估，必要的时候要追踪责任。

　　最后我想说，必须从体制机制上进行改革，推进地方政府转变职能，使类似“三鹿事件”的悲剧不再发生。我想这也是这份调研报告的意义所在。谢谢各位！

　　赵振华：感谢李蕾教授的精采演讲。下面请国家行政学院公共管理部汪玉凯教授做点评。大家欢迎！

　　汪玉凯：大家好，谢谢经济学部让我来参加这个研讨会，国家行政学院和中央党校都是培养高官的地方，我听上面的介绍，我认为今天不仅仅是调查报告的交流会，也是对中国当前热点问题的高层论坛，而且我认为有相当的深度。到国家行政学院或者到中央党校学习的官员，应该说学历都很高，职位也比较高，如果一般泛泛来讲，没有意义，我们拿大量的数据调研，才能使研究结论有说服力。这是我的一点感受。

　　就李蕾教授提供的调研报告我有感而发，我谈点看法。有人说从今年8月以后全球三件事引起全世界关注，第一个是中国成功举办奥运会，吸引全世界的眼球。第二美国发生金融危机，引起了全球的危机。第三中国发生了三鹿奶粉事件，引起了世界的高度关注。这三大事件表面上没有任何直接联系，但是后边我认为基本有一个逻辑，就是都与政府有关。我们想想中国成功举办奥运会，如果没有政府强有力的组织动员我认为是不可想象的。在去年5月份到奥运火炬在欧美火炬传递受阻的时候，很多认为中国能不能办下去这届奥运会，最后实践证明中国不仅办下去了，而且办的几乎接近完美，我认为这与中国政府强有力组织动员对社会的掌控能力息息相关。同样美国发生金融海啸，我认为也与政府行为有关。有人讲两句话，说华尔街的金融海啸动摇了美国官员的根基。华尔街绑架了美国，美国绑架了全世界。这是美国政府长期对这种所谓金融创新疏于监管造成严重后果。同样中国的三鹿奶粉事件也把中国政府置于非常尴尬的境地。我认为三鹿奶粉事件，它不仅仅引发了中国奶制品行业的危机，整个引发了中国制造在国际社会的信任危机。也不仅仅反映的是一个缺乏社会良知的企业和一个不承担责任，不负责任的政府两者之间的关系。它甚至反映了中国整个发展结构中的深层次问题。中国发展结构、发展模式不改变，它不通过三鹿奶粉事件表现也会通过其它事件表现，出问题是肯定的。而这个三鹿奶粉事件我认为更多是外国政府帮助中国政府揭开这个黑幕，把中国政府更置于一种尴尬的境地。

　　据我所知新西兰几次提出来要召回三鹿奶粉，但是当时河北方面没有反应。最后新西兰的总理通过驻华大使馆直接反映给中国高层才把这个黑幕揭开，把中国政府置于非常尴尬的境地。所以我认为这个调查报告抓住在全球产生广泛影响的一个典型事件来透视、剖析政府的职能是抓住了要害。而且研究的方法，通过大量的走访、调研，对企业高管，对政府官员访谈事件本身的过程和各方对事件的反应，我认为非常有说服力，而且得出的结论我认为也是可行的。至少从我这个角度来讲，这是一个经济学和公共管理相结合的，既不是经济学也不是行政管理的，是两者结合的。比如得出一个结论，说改变地方政府事权和财权不匹配的问题，要改变地方政府的税收结构问题，要减少对企业税的依赖，增加资源税和消费税这方面的问题，我认为这些都是非常有见地的一些结论，对政府也有很大的参考意义。这是我讲的第一个观点，整体对这件事情本身折射我们对政府的研究的看法。

　　第二点我想简略谈我的三个观点。通过这个研究我认为它引发我们认真思考政府问题。中国政府是一个强政府，但现在种种迹象表明我们确实太强了。我们不一定像西方搞自由市场经济模式，东亚国家政府都是比较强的，日本、新加坡、中国都是比较强，但是成也萧何，败也萧何。中国过去几十年的经济强劲增长与中国政府有直接联系，但是我们走到今天中国政府依然强势不改，甚至乱作为，我认为它的后果是十分严重的。这就提出一个问题，当我们这届政府存在自身问题如果不进行深入变革的话，仍然强势不改，它可能对社会造成负面影响会非常大的。我认为我们现在政府角色定位的时候，最基本大家思考三个问题，政府、市场、社会这三者，你要找到你的位置，要发挥社会的作用，要发挥市场作用。政府为什么政企分不开，就是我们对企业的管制过多，包括很多行业资本进入。过去是民进国退，现在是国进民退。在美国如果发生类似三鹿事件的问题，首先介入的不是政府，而是乳制品协会。协会将在整个事件的处理善后中发挥重要作用。但是我们的乳制品协会在事件中的介入程度很低。政府功能太强，社会组织功能太弱。我们思考政府角色，如何在政府、市场、社会之间真正找到自己自己的定位。政府主要是解决公共问题，当这个问题成为多数人问题的时候自然变成公共问题，配置资源的问题，市场调节的问题，也就是市场和社会发挥作用。这是我谈第一点启示。

　　第二点我认为就是依法行政。我记得美国总统布什讲过这样一段话，他说人类千万年的历史最珍贵的不是令人眼花缭乱的科技，也不是文人们写的著作，而是人类对统治者的驯服，人类把统治者关在笼子里让它不要害人。这个笼子是什么？我认为就是一个国家的宪政，就是一个国家的法制。换句话讲，一个国家如果没有限制的权威，没有法制的权威，这个社会就会有法律没有法制。我们现在正处在有法律而无法制的过程里。我们限制政府的权力方法很多，政府和公民权力完全不一样，公民权力是法律规定你政府不能做什么，你不能杀人，你不能放火。政府权力是法律规定你只能做什么，叫“法律不授权，政府无职权”，政府所有权力都来源于法律，不管什么行为都要有法律依据，它和公民权刚刚相反。我们限制的并不少，政府有法不依的问题，政府胡作为，乱作为的事件比比皆是。当时瓮安问题发生以后贵州政府马上提出，说是被黑社会利用的严重事件，三天之后他改口了，说现在看来瓮安事件有很深厚的起源，政府在土地资源占用上面严重伤害老百姓的利益，从政府自身方面寻找原因，这个问题说出来之后在社会得到非常好的反响。

　　最后一个，政府改革迟迟不能深入，我认为中国政治改革滞后的问题。我们经过六次行政改革，但是我们整体陷入改革目标的低效率重复。从80年代就提出政企要分开，88年提出政府转变职能，一个转了20年，一个转了24年，到现在这个问题一直困扰着我们，为什么？我们只在政治体制的低端进行改革，而没有在政治体制的高端进行改革。我认为政府改制低端就是转变职能，政府改革高端是社会主义民主，社会主义法制，如果我们高端没有进行改革，光靠低端改革不可能取得成果的。谢谢各位！

　　赵振华：感谢汪教授的精采点评。下一个报告的是李鹏副教授，他报告的题目是“新疆农牧民增收问题调查”，大家欢迎！