孙小兰：西部地区主体功能区建设调查

http://www.sina.com.cn 2009年01月12日 17:33 新浪财经

孙小兰教授 点击此处查看全部财经新闻图片

　　赵振华：大会的第二项议程是大会发言。第一个发言人是孙小兰教授，她报告题目是“西部地区主体功能区建设调查”。

　　孙小兰：很高兴有这个机会跟大家汇报“西部地区主体功能区建设调查——以新疆为例”，主要内容有三部分：一是问题的提出，二是深层次的矛盾，三是政策建议。

　　一、问题的提出

　　主体功能区建设，改变了区域经济发展格局，我们课题组通过对西部地区，特别是暑假期间我们到了新疆，搞了20天的调研，发现西部地区当前在主体功能区建设方面存在一些机遇，但也存在一些深层次的矛盾。这引起了我们的深切关注和思考。

　　推进主体功能区建设，在“十一五”规划纲要里首次提出，并作为一个国家发展战略来实施。主体功能区根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将中国960万平方公里国土分为四类地区：第一类是优化开发区，就是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。优化开发区主要指哪些地方呢？主要指京津冀、长三角、珠三角地区。第二类是重点开发区，就是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。如长江中游城市群地区、中原城市群地区、长株潭地区、沈大线沿线地区、哈长地区、和西部的成渝地区、关中地区、北部湾地区以及天山北麓地区等。限制开发区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。

　　我们认为主体功能区给西部地区带来四大机遇。第一个机遇是通过主体功能区的建设，基本公共服务均等化，能够使西部地区，特别是西部地区的农村享受到基本公共服务，据我们调查，多年来经常去西部地区，西部地区公共服务和东部地区比差很远。第二个机遇就是西部地区有可能走出一条不同于东部地区的发展道路。比如说现在要求环保，那么西部地区从一开始就开始使用新型工业化的方法来建设。我们自己算了一下，根据钱纳里工业化阶段的划分标准，2007年新疆人均GDP为11100元，按汇率折算(1：7.68)为1445美元，处于工业化初期阶段。在工业化初期就按照新型工业化的要求来进行，这是一条崭新发展道路。第三个机遇就是主体功能区建设会加速东部地区的产业转移，产业转移可以使西部地区获得新的机遇。第四个是环境资源优势。

　　尽管有机遇，但现状跟东部地区比，还是差距很明显。比如2007年收入的地区最高的都在东部地区，最低都是西部地区的，全国除了直辖市以外，最高的城镇居民人均收入是浙江省，人均20574元，最低是青海省人均10100元；农村居民人均纯收入最高的也是浙江省，人均8265元，最低的是贵州省只有2300块。另一个方面，东西部地区基本公共服务的水平差距也是蛮大的。西部地区参加社会保险、养老人数覆盖率不到5%，仅为东部地区的10%。东西部的GDP差距更明显。2007年西部12个省区GDP的总和不到4万亿，大概占中国GDP的17%，而东部地区超过2亿元的省份就有3个。这三个省份是广东、山东、江苏。广东地区是25000万亿，山东是22000万亿，江苏是21000万亿。1.75个江苏或1.8个山东或1.82个江苏相当于西部12个省区总的GDP。

　　总的来说，西部地区建立主体功能区的机遇大于挑战，我们非常赞成主体功能区建设，但西部主体功能区的推进，也存在一些深层次矛盾。

　　二、西部地区主体功能区建设的深层次矛盾

　　深层次矛盾主要表现在五个方面：即思路矛盾、目标矛盾、体制矛盾、机制矛盾和民族矛盾。

　　一是思路矛盾。从战略思路来讲，我们原来是追赶型，西部地区追赶东部地区，现在变成了跨越式发展。从做法上来讲，原来西部地区主要靠优惠政策和输血，现在变成优惠政策和造血功能同时并举。从产业方面来讲，原来是产业重点依靠国家的重大项目布局，现在要变成主动承接东部产业转移，发展特色产业，发展产业集群。所以这些思路是跟原来的有重大差别。这些变化在操作当中很难兼顾既发展经济又保护环境。

　　主体功能区它是强调以人为本，设想通过人口的转移，实现各地区人工收入的逐步缩小，强调人和自然的和谐，而基本上放弃发展和地区的繁荣，这将会加剧经济发展的空间不均衡。所以有可能进一步加剧“中心”与“边缘”化的倾向。可以看出：促进区域协调发展并非是单独依靠主体功能区就可以解决的。主体功能区主要是强调空间管制，明确空间开发的红线和蓝线，哪些地区可以开发，哪些地区要限制开发，哪些地区不能开发。而不是从帮助和扶持落后区域的角度出发的。众所周知，在市场经济条件下，要素向东部以及少数条件好的地区集中。比如说人口迁移向少数好的集中，资源向少数好的集中，并提供廉价的劳动力和原料，政策导致中心地区和边缘地区分化。假如没有处理好，可能的结果是什么？就是产生“马太效应”，东部地区的优惠开发区和重点开发区，市场收益高，自主创新能力强。而西部地区绝大部分是限制开发区和禁止开发区，市场收益低，创新能力弱，在市场竞争中处于弱势地位。

　　二是目标矛盾。大开发与限制开发和禁止开发，很显然这是两个不同的目标，导致处理西部大开发和主体功能区建设的关系难度加大。主体功能区的建设会加大西部大开发和落后地区发展的难度。根据“十一五”规划纲要提到的国家层面四个西部地区重点开发区，成渝经济区，关中经济带，天山北麓经济区，环北部湾经济圈。国家规定的禁止开发区也主要集中在西部地区，西部地区的面积很大，占全国陆地面积的71.5%，人口占28%，人口密度每平方公里52.4人，不到全国水平的一半(每平方公里136人)，看上去好象人多地广，实际上很大一部分土地不适合人类生存，人口压力和生态压力都非常大。

　　这是我们到西部地区调研的照片。我们一般财富的多少是有多少存款，多少套房子和几辆车子等，而牧民的财富，是有多少头羊，多少头牛。要保护环境，人与自然和谐相处，就需保持不放牧过量，就要减少羊群，减少牛群，所以这是一个矛盾。

　　所以西部地区的限制开发区和禁止开发区有很多劳动力要大规模转移。这种转移不可能全部依靠西部重点开发区来吸纳，而必须大规模转移到东部和中部。所以对于广大西部地区来说，在新的政策框架下，未来发展的门槛可能进一步提高，成本不断增加，发展难度有可能加大。

　　三是体制矛盾。主体功能区建设将逐步凸显体制矛盾，开发模式由以行政区划为界限，转向以功能定位为导向，这是两种不同的体制。

　　行政区经济就是各级政府按行政区来组织经济活动，这是我国区域经济发展最重要的特征之一，而功能区经济则是按照市场规律自然发展的一种经济组织模式。而主体功能区的划分则是依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，划分的依据不同，主体功能区和行政区的范围就不可能重合。一个市可能同时存在几种功能区的类型，一个功能区也可能覆盖多个地区。主体功能区的划分，少数地区可以适度打破行政区划的界限，构建跨行政区的主体功能区。但总体上，在目前体制下主体功能区规划的实施，需要依托一定层级的行政区。行政区经济将在促进限制开发区域和禁止开发区域发展方面要发挥重要作用，经济区经济则在促进优化开发区域和重点开发区域发展方面发挥出重要作用。功能区要打破行政区划分割、加强空间管理，限制开发区和禁止开发区没有行政强有力的参与是不可想象的。所以，主体功能区规划要打破行政区界限，还有很大的难度。所以现在怎么从这个方式转移到那个方式，政策如何平稳衔接？比如说现在政绩考核指标，很重要一个指标就是GDP。假如你是东部地区优化开发区和重点开发区地区的县长，我是西部地区限制开发区或禁止开发区的县长，假如用GDP考核的话，你那个地方GDP年年高涨，我那个地方不仅不能涨，而且有可能GDP是负增长，很显然，没有生态指标是是很不合理的，要调整。

　　四是机制矛盾。不管是功能区还是行政区都是在市场经济条件下运行。如何处理好政府、市场与主体功能区的关系、维护统一市场与要素合理流动显得非常重要。

　　主体功能区体现的是一种国家战略，具有全局性、引导性、约束性或强制性，政府要根据主体功能区的定位合理配置各种公共资源。而市场经济是一种利益导向，通过“看不见的手”来引导经济主体的行为。两种完全不同的机制。重点开发区的经济发展、优化开发区的产业升级都是一种市场行为，是市场选择的结果。而限制开发区和禁止开发区则是国家战略意图，是政府的安排。单靠市场机制解决不了主体功能区建设的问题。与东部比，西部地区在自然条件、区位条件等都不占优势。使西部的市场主体处于竞争的劣势地位，市场经济的利益诱导使得资金技术和产业流向利润回报高的地区。

　　在推进主体功能区建设的过程中，无论政府在区域经济发展中有多大的作用，经济增长的原动力始终是市场力量。因此，政府既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位，还要利用政府这只“看得见的手”完善法律法规和区域政策等。这样做的难度很大。

　　五是民族矛盾。西部承担生态环境保护功能的限制开发区和禁止开发区聚集了为数众多的少数民族，如何处理限制开发区和禁止开发区的民族问题与功能区建设的矛盾？在西部来说是个很重要的问题。因为移民不仅是经济问题，更涉及到宗教、民族风俗和习惯问题。我们的意见是，不管是转移也好，移民也好，最好不要强制，应按照市场经济要求，让劳动力自由流动。从统计数据来讲，全国人口增长率西北地区增长最高。2015年估计人口就要突破1亿。

　　西部地区是中国少数民族的主要聚居区，民族自治地方约占西部地区总面积的86.5%, 少数民族人口约占全国55 个少数民族人口总数的70%以上。如新疆共有54个民族，少数民族占60. 13%。民族自治地方约占西部地区总面积的86.5%，少数民族人口约占全国少数民族人口总数70%以上。据统计2007年全国人口出生率是12.10‰，人口自然增长率是5.17‰，而新疆两项指标达到16.79‰和11.78‰，均大大高于全国平均水平。据新疆有关人员说：1999年和田地区的人口还不到140万，现在近200万人。

　　随着主体功能区的推进，会有大量的少数民族居民移民，这个问题解决得好坏直接影响到主体功能区建设的成败。这么多的人移到哪里去？怎么转移？对广大西部地区来说，在新的政策框架下，未来发展的门槛将进一步提高，成本不断增加，发展难度加大。

　　西部有相当多的地区被列入限制开发和禁止开发区域，面临着十分严峻的既要提供生态产品又要通过经济发展来脱贫解困的双重任务。主体功能区的这种改变带来两个问题：

　　一是不发展的代价谁来付？

　　二是跨越式发展从哪里入手？

　　三、西部地区主体功能区建设的政策建议。

　　西部地区主体功能区建设要围绕既能保护环境，又能经济发展来进行。主要政策建议是：

　　第一，着力点是搞好重点开发区。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，并依托基础较好的中心城市和资源富集区，促进生产要素在空间上合理配置，提高产业发展的集聚效应。同时，突出生态屏障等主体功能的建设，引导生态环境脆弱、经济发展条件薄弱地区人口逐步转移，减少欠发达地区人口压力和实现基本公共服务均等化的社会成本。按照“十一五”规划刚要，西部大部分地区都属于限制和禁止开发区。“十一五”规划刚要列出了22 个限制开发区和1164 个禁止开发区。其中有17个限制开发区和大多数禁止开发区位于西部地区。西部地区国家层面的重点开发区比较少，如成渝经济区、关中经济带、环北部湾圈、天山北麓经济区等是重点开发区。这些开发区承担着当地发展的重大任务，逐步成为支撑经济发展和人口集聚的重要载体。

　　重点开发区的主体功能是加快经济科学发展、壮大经济总量。发展特色优势产业，培育增长极战略。其基本路径就是新型工业化和城镇化。新型工业化通过要素集聚，资本、劳动力和技术流动，承接优化开发区域的产业转移。城镇化要吸纳限制开发区和禁止开发区的人口。

　　从新疆来说重点开发区是新疆北麓地区，以乌鲁木齐为中心，重点发展特色产业，新疆的特色产业是黑白红，即石化、棉花和西红柿。将来要建四个煤电煤化基地和五个盐化工基地。总之，重点开发区发展的基本路径是工业化和城镇化。工业化是新型工业化，要素集聚、资本、劳动力技术流动。城镇化要承接优化开发区和限制开发区的人口。

　　第二，完善转移支付，保障基本公共服务均等化。

　　实现公共服务均等化。全国人民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务，与个人的支付能力和居住位置无关。不管在任何地区，都有这项基本权利。在西部应在基础教育、公共医疗、社会保障等方面实现公共服务均等化。如在新疆很多的贫困农牧民还不能享受到东部发达地区农民享受的公共服务。据新疆扶贫办的同志说：2006年末新疆仍有贫困人口270万，占农村人口的 27%。可见，公共服务均等化的推进速度还必须加快。

　　如何改进目前的转移支付方式，取得更好的效果呢？有两种方式：首先可以尝试纵向转移与横向转移相结合的形式。目前的转移支付主要是中央对地方的纵向转移，在东、中、西部地区差距过大，中央财力十分有限的情况下，单靠纵向转移，要实现地区间公共服务的均等化，会遥遥无期的。通过地区之间的横向转移支付，即东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于推进主体功能区建设。其次完善转移支付形式。调整一般性转移支付资金分配方法。从主要保地方政权运行转变为保政权运行和政府服务职能的履行。完善一般性转移支付办法，增加一般性转移支付规模，调整优化专项转移支付结构，进一步增加生态保护任务较重地区的转移支付力度等等。

　　第三，资源生态有效补偿。要使西部地区实现不开发的发展，不开发的富裕，仅仅强调基本公共服务均等化远远不够。为什么？因为基本公共服务均等化是人人都有的，每个地方都应该有的，而西部是以不开发为代价，为全国的生态环境做了巨大贡献。这里就存在一个补偿问题。

　　据新疆财政厅的人员介绍，2007年中央和地方共安排林业资金65874万元，包括天然保护林，退耕还林等等，生态效益补偿基金增加很多，相对以前来说支持力度已经加大了，但仍然是杯水车薪。应该多种方式补偿。

　　一般来说资源生态有效补偿有三种方式。一是政府补偿机制，就是政府财政直接补偿。主要方式有：财政专项补助或者发行国债，为生态环境提供资金扶持；生态补偿专项基金；征收生态环境税。二是市场补偿机制。根据科斯理论，微观主体间以市场交易为主要手段的补偿方式，其补偿主体主要是企业和居民。补偿的对象一般是公共属性弱的生态要素。市场补偿机制的具体方式有：政府管制下的企业自我补偿、资源利益相关者补偿、排污权交易。比如说上游地区对下游地区的补偿。

　　第四，深化资源价格改革。我们原来在计划经济体制下资源无价，原料低价，产品高价，到目前为止这样一种方式还没有得到根本转变。比如西气东输工程。西部地区的油气源源不断输入东部，但是得到的补偿不够。还有西电东送，西部地区的电源源不断输送东部和沿海地区。这些资源的价格机制都没有理顺。资源价格改革从三个方面着手。第一是建立反映资源稀缺性、供求状况和环境代价的资源价格体系。第二各是建立资源有偿使用制度。第三是扩大资源税征收范围。

　　第五，探索限制开发区的发展道路。限制开发区原则是保护优先，适度开发，点状发展。主要有两种方式，一是有选择地扶持和培育特色优势产业，二是支持劳动力培训，以财政补贴和税收优惠支持鼓励劳动力转移。

　　国家“十一五”规划纲要中新疆限制开发区有三个，其功能定位及发展方向是：

　　新疆阿尔泰山地森林生态功能区——禁止非保护性采伐，合理更新林地。

　　新疆塔里木河荒漠生态功能区——合理利用地表水和地下水，调整农牧业结构，加强药材开发管理。

　　新疆阿尔金草原荒漠生态功能区——控制放牧和旅游区域范围，防范盗猎，减少人类活动干扰。

　　就说塔里木河荒漠生态功能区吧，据塔里木河流域管理局的同志跟我们介绍，塔河全长2179千米，最早曾注入落入布伯。由于多年来无序开荒和无节制用水，塔里木河干流水量日趋减少，现在下游320公里断流，很多胡杨木都枯死了。塔里木河是南疆的生命之河，它沿着咱们国家最大的塔克拉玛干沙漠边缘，其中有一些绿色走廊，人口比较密集。为了保护生态，国家已累计下达塔里木河项目投资计划74.79亿元。每年都从巴州博湖，阿克苏库玛拉克河等输水，解决当前突出的生态环境恶化问题。像这些限制开发区的发展确实只能是有选择性的选择特色产业，点状开发。总的来说限制开发并不是意味着限制发展，禁止开发也不意味着禁止生存。

　　谢谢大家！

　　赵振华：感谢孙小兰教授做了精采的发言。下面请中国人民大学经济学院顾海兵教授给予点评。

　　顾海兵：各位朋友大家上午好！这是我第一次给一个女性经济学家做点评，给我出了一个很大的难题。我本来以为这个会的范围很小，我本来以为这个会应该9点开始，我本来以为我不是第一个点评，所以在这给我出了很大的难题。

　　第一个我想说一下党校做这样一个热点调查，我对热点调查四个字很感兴趣。尤其热点的“点”很有意思，大反映了党校的特点，抓的比较实。而且我也特别喜欢“调查”两个字，我相信大家都知道有两个特别有名的人。一个是毛泽东，一个是费孝通。毛泽东大家看一下他的选集，最前面第二篇文章就叫“湖南农民运动考察报告”。那个考察报告是毛先生花了32天时间在湖南乡村做了调查。大家知道毛先生是16岁之前没有离开过农村，但他为了心中的理想他仍然做调查。费老先生也是这样，对江苏的一个农村做了调查，而且他年轻的妻子还牺牲在调查途中。所以我觉得调查这个做法是咱们学术界特别欠缺的做法。我认为党校经济学部这样的做法确实是走在前面，党校确实有人，党校确实有才。这是我想说的第一个点评。

　　第二个我想说孙小兰教授所做的调研可以这样概括，我这个人不太喜欢更多的表扬，但是今天做一点表扬。我觉得她的报告整个研究过程不容易，不简单，不平凡。所谓不容易是指她调查的对象是西部地区，虽然刚才小兰教授已经拍了很多照片，到西部调研实际上有很多艰苦的地方。据我了解，一般的学者去东部的比较多，去珠三角的比较多，去五星级酒店的比较多。所以能够到西部搞调查，而且搞20天的调查，确实不容易，确实不简单，也确实是走在前面。

　　第三个就是小兰教授的解释里面有两点我稍微提一下我的看法。能不能再做一点深度的思考。第一个就是东西部做比较的时候，我们还是要注意一下东西部之间在价格体系上的区别。虽然收入差距很大，但收入还是一个低层面，我们还要看价格，我相信西部和东部的住房价格，生活消费品的价格是不太一样的。我曾经想做这样一个计算，就是按照真实的购买力评价计算中国GDP究竟是多少。所以我相信小兰教授经过进一步研究，能不能把价格因素再考虑一下。东西部之间究竟是什么差距，所以价格因素应该要考虑，不仅仅看GDP的多少。因为同样的一块钱在北京不太值钱，但是在阿拉泰地区比较值钱。第二个小兰教授刚才介绍里面是扶贫办的领导说新疆贫困人口有270万，这当然是我们获取信息的重要渠道也是调查的重要渠道，但是关键是贫困的标准是什么，是每天1美元还是每天2美元，还是人民币多少钱，可能这个还需要做一点思考。另外还要看看民政部的统计等等。可能仅仅是扶贫办主任的说法还需要弥补一下。所以这是第三个我想做精雕细琢的工作。

　　最后我想谈一下我对这个话题几个不同的思考，也供党校今后研究做一点借鉴、参考。就西部地区主体功能区建设调查这样一个话题，我觉得有这样几个问题我们可以进一步研究。第一个我的看法是西部中有东部，而东部中其实有西部，这是我想今后可以进一步做的。因为我也去过一点西部的地区，我发现有的地方还真的很东部；第二个能不能研究一下西部地区的快乐指数、幸福指数很值得我们去研究一下。如果我们仅仅着眼于经济本身，当然还不够。所以我想西部的快乐指数我们能不能借助于调查，下一步做进一步的研究；第三个我想要研究的应该是人的流动问题。刚才小兰教授讲有一个地区有140万到200万，这大概是一个常住人口的概念。常住人口在增加还是减少确实值得研究，但是到西部流动观光人口应该增加，而且更多常住人口可以流出，这一点樊纲教授也有研究，我们东部地区还有大量可容纳空间，不管从哪个角度分析，所以西部可以进一步流出，把分母减少，这样人均产出，人均收入可以更高一点；第四个我觉得西部的问题，主体功能区也好，或者其它的说法也好，可能就是两条，一个是市场经济，一个是循环经济，放到市场化，循环化这样两个基点做研究。也有人曾经有这样的说法，说西部地区的市场化程度更低。甚至有人说西部地区仍然还是行政化主导。这些问题可以进一步做研究，所以主体功能区本身也许是个结果，也不完全是规划的前提。我点评更多是间接的点评，对小兰直接的点评我还不太完全合格。

　　赵振华：感谢顾海兵教授的精彩点评。