杜涛 常博

　　5月22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、中国人民银行[微博]《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。

　　指导意见要求，在政府和社会资本合作模式(PPP)下，政府以运营补贴等方式作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，有效弥补当期财政投入不足，减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

　　在大岳咨询有限公司总经理金永祥看来，指导意见与特许经营管理办法形成了“姊妹篇”，进一步明确了特许经营和PPP的关系，不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度，强调了政府主张的PPP的内涵，表明财政部与发改委之间的意见越来越统一。

　　上海财政局PPP专家纪鑫华认为，指导意见对PPP的定义做了更新，较“76号文”更为全面、深刻，突出了公共服务、竞争性选择、优势的社会资本、平等协商、合同、绩效评价等关键点，增加了对大众创业和经济增长的表述，PPP已超越了在公共服务供给方面的意义，外延大大拓展。

　　纪鑫华同时认为，指导意见强调了政府和社会资本的对等关系和契约理念。“财政部一直以来的制度建设，都意在加强PPP的法制化约束，尽可能打消社会资本的顾虑，增强社会资本参与的积极性。”

　　指导意见要求PPP必须遵循依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥的原则，并且控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力，着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式，减少地方政府性债务。

　　“指导意见再次强调了财政承受能力的论证。尤其要注意的是，这里提出将营业收费权和其他支付对价，在政府综合财务报告中进行反映。后续可重点关注，应该会有系列的改革动作。”纪鑫华告诉经济观察报，对于社会资本的定义有所变动，平台公司作为社会资本的路径大大拓宽，然而结合前一阶段发的“40号文”，平台公司的改革阻力还是很大。

　　纪鑫华认为，对于此次指导意见，还要关注到对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，来选择项目合作伙伴，涉及可行性缺口补贴的也适用。

　　纪鑫华对经济观察报表示，还需关注简化审核流程，期待进一步明确如何操作，包括是否会涉及到发改委的项目审批，保障项目建设用地，可有划拨、租赁、折价入股等不同方式。“更应该关注到中央财政出资引导设立的PPP基金(中国政府和社会资本合作融资支持基金)。金融机构如何参与并适应PPP模式要求，提供融资支持，预计这也是本次拉上央行[微博]一起发文的主要目的，期待后续政策。”纪鑫华告诉经济观察报。