“土地财政”预警：卖地全盛时期已经结束

　　核心提示

　　“房地产市场疲弱抑制拿地需求，4月土地使用权出让收入下跌38.2%，而土地使用权出让支出下降22.3%，持续维持大幅下跌态势。”光大证券首席经济学家徐高对21世纪经济报道记者表示。

　　本报记者 辛继召 深圳报道

　　土地财政正在迎来拐点。

　　财政部数据显示，国有土地使用权出让，即俗称“土地出让金”占地方财政收入比重在2015年1-4月更至32%，而在2013年这一数据曾接近60%。

　　持续低迷的房地产市场是土地市场下滑的原因，这也间接影响了地方财政收入。2015年1-4月，地方本级一般公共预算收入的同口径增速仅为2.1%。

　　“土地是鸡，财政是蛋，土地收入占地方财政的比重肯定要下降。”审计署特约审计员、中央财经大学财经研究院院长王雍君对21世纪经济报道记者表示。

　　土地出让金连续两季度负增长

　　过去10年来，土地出让金一直是地方政府财政收入的主要来源之一。根据财政部公布的数据测算，土地出让金占地方政府财政收入比重在2013年达到顶点，为59.8%，到2014年回落至56.2%。

　　而财政部最新数据显示，2014年1-4月份，国有土地使用权出让收入9016亿元，同比减少5572亿元，下降38.2%。

　　“房地产市场疲弱抑制拿地需求，4月土地使用权出让收入下跌38.2%，而土地使用权出让支出下降22.3%，持续维持大幅下跌态势。”光大证券首席经济学家徐高对21世纪经济报道记者表示。

　　他认为，虽然房地产需求有所回暖，但对房地产投资传导依然不明显，房地产企业拿地需求疲弱，土地出让收入同比大幅下跌趋势尚未看到改善迹象，这令本来就有限的地方财力雪上加霜。

　　事实上，全国土地出让金已连续两个季度负增长。2015年一季度国有土地使用权出让收入6905亿元，同比增长-36.1%；此前2014年四季度为同比负增长21.5%。

　　中国银行业协会首席经济学家、国务院发展研究中心金融所研究员巴曙松[微博]4月也表示，截至目前，房地产开发投资、土地购置面积、房地产企业本轮到位资金，均没有出现明显的改善趋势。土地出让金下降趋势没有明显的好转。

　　许多城市的土地出让金收入也在回落。第三方研究机构中原地产的数据显示，2014年40个城市合计土地出让金1.62万亿元，同比下降23.4%，40个城市只有7个城市出现上涨。

　　中国指数研究院[微博]的报告也称，2014年全国300个城市土地成交面积10.28亿平方米，同比减少31%；土地出让金2.3万亿元，同比下降28%。

　　谁还在依赖土地财政？

　　全国30多个省市自治区中，谁最依赖卖地收入？

　　21世纪经济报道记者根据Wind资讯统计了目前可查的20个省市的土地依赖度(土地依赖度=国有土地使用权出让/财政收入×100%)情况，其中湖北、湖南、重庆、贵州、新疆等省区市缺少国有土地使用权出让数据，北京、上海、四川、内蒙古、福建缺少全省的国有土地使用权出让数据。

　　以可统计数据的20个省份来看，有12省国有土地出让占财政收入比重超过50%。其中，海南、江西2014年国有土地出让占财政收入比重在75%，在12省市中占比最多。不过，海南省2013年土地财政在60%以下，2014年飙升至75.96%。天津、安徽、山东、江苏等省市的国有土地出让占财政收入比重在60%至70%之间。

　　以城市而言，据同策咨询研究，2013年土地财政依赖度中，杭州、佛山、南京和长沙等4个城市超过100%，依赖程度较高；三亚、合肥、福州、昆明、济南、徐州、宁波、温州、成都等也超过80%。

　　一线城市中，北上广深2013年对土地财政依赖度总体低于61%，深圳甚至只有27%。但是，北京、上海和广州土地财政依赖度在50-60%之间，即使一线城市经济较为发达地区目前对于土地财政的依赖仍然较大。

　　此外，一线城市之外土地财政依赖度超过50%城市有31个，大多数省会城市、部分三四线城市对于土地财政依赖度仍然比较高。

　　值得警惕的风险是，如果土地收入引发地方政府财政收入下降，对依赖土地偿还地方政府债务的省市来说，存在巨大压力。

　　此前《中国经济周刊》曾报道称，有数据可查的23个省份中，土地偿债在政府负责偿还责任债务占比中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，有2/3的份额都要靠卖地来偿还。

　　德意志银行今年1月发布的一份的报告认为，卖地收入大幅缩水对中国经济增长、财政政策和货币政策均将产生深远的影响。该行预计2015年土地财政收入下降20%，地方财政收入将出现负增长，GDP也将受到拖累。

　　警惕人口流动、

　　土地出让金“倒挂”风险

　　一般情况下，人口聚集带来城市经济效应，进而带来对房地产等市场的需求。所以，人口流入会带来当地土地市场的需求增加，反之则减少。

　　但德意志银行的一项研究却表明，经济较不发达、人口出现净流出的城市，当地土地出让金收入却增加。

　　比如，2011年至2013年，五个江苏北部城市出现人口净流出，其中连云港、徐州分别流出了32.9万人、19万人；同时，苏南城市南京、无锡则净流入7.6万人、5.5万人。

　　但是，2009年至2013年，苏南地区土地出让金收入仅增长116%，远低于苏中地区的174%和苏北地区的355%。

　　该机构认为，这是由于地方政府融资平台积极参与了土地招拍挂市场。这导致越是面临人口流出的城市，往往越依赖于融资平台来购买土地。

　　以江苏常州为例，融资平台在2008-2010年只占20%的土地拍卖成交金额，但在2013年和2014年急剧上升到70%；房地产开发商份额则从35%以上降至2013年的11%和2014年的2.3%。

　　江苏之外，浙江、湖北、云南三省样本调查也表明地方融资平台在各自的土地招拍挂市场中也扮演了重要的角色，但是并未像江苏的情况那样占据主导地位。2014年，地方政府融资平台购买了江苏省出让土地总价的44%、浙江省的28%、湖北省的28%及云南省的28%。

　　德意志银行中国区首席经济学家张智威警告称，土地出让金收入下降对财政收入带来的冲击将在2015年突显，土地财政的全盛时期或已结束。

　　“在财政收入不变的情况下，全国有20个省市的偿债率将会显著提升，特别是辽宁、青海、黑龙江、贵州、云南等地的流动性风险将会急剧增加”。华创证券2015年5月的一项研究认为，该研究仅考虑2015年地方政府负有偿还责任的到期量，并以偿债率(到期债务/财政收入)来表征流动性压力。此外，若考虑2013年“6·30”以来新增债务，各地偿债率还会进一步提高。

　　监管部门已经意识到土地财政风险。去年8月起，国家审计署对过去6年的地方土地出让收支和耕地保护情况做了全面审计，其中土地出让金成为审计重点之一。

　　此前媒体报道在今年10月就已结束现场审计，2014年底公布，但至今未果。据媒体报道，审计报告已下发地方，近期将向社会公布。

　　“土地十多年来是地方财政收入的主要来源，是涉及国有资产管理的链条之一，目前土地财政违规问题很多，审计难度非常高。”王雍君表示。

　　他认为，土地收入占地方财政收入比重肯定会下降，但土地财政是一种过渡形态，我国还是要建立类似发达国家不动产税的房地产税制度。

　　但并非所有人对此表示乐观，华远集团前董事长任志强[微博]表示，房地产税今年在税务总局的立法中没有计划。房地产税“根本就不能收，或者收不上来这个税，尤其是这种税根本不可能替代土地出让金的问题和解决地方的困难问题”。