京津冀博弈经济账

　　文/《财经国家周刊》记者 庞清辉 特约撰稿 李鲲 

　　京津冀协同发展，除了要补齐短板，更是一种利益博弈。

　　在京津冀三省市交界处、海拔800多米山顶的长城烽火台旧址处，一座高约1米的正三棱体界碑静静地伫立着。

　　碑体三个立面分别镶着"北京"、"天津"、"河北"等字样。三条鹅卵石延长线指向两道始建于北齐的古长城和一道山梁，它们正是京津冀行政区在此划分的依据。

　　在此接壤的是北京市平谷区金海湖镇、天津市蓟县下营镇、河北省承德市兴隆县。界碑下三地村民的生活水平按照京、津、冀的顺序拉开了档次，形同天壤，贫穷与富裕一线之隔。

　　多年来，国家层面通过多项政策文件力促京津冀一体化战略，推进中却举步维艰。主要原因在于发展失衡、定位不清、产业雷同，产业链分工合作方面也面临诸多矛盾。

　　在交通方面，三地"断头路"和"一公里壁垒"形成的交通断崖十分普遍，交通建设责任分担、利益成果分享没有机制化的协定；在环境保护方面，谁承担污染责任、成本如何分摊等问题一直争执不下；在产业转移方面，税收如何协调，各地政府财务账怎么算，更是争议最激烈的领域。

　　协同发展，除了要补齐短板，更是一种利益博弈。"对于京津冀三地来说，交通一体化、产业调整、生态保护面临的行政壁垒和资金压力都不小。"国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河接受《财经国家周刊》记者采访时说。

　　三地微妙心态

　　京津冀三地经济发展一直不平衡。

　　2015年全国两会上，民进中央在《关于缩小落差推动京津冀协同发展》的提案中指出，如不尽早补齐短板，三地协同将受到掣肘，也将"导致京津都市臃肿、生态恶化进一步加剧"。

　　上述提案认为，京津冀环保协同目标难以实现的根源，一是两大直辖市具有独特行政资源，兼得国家扶持政策优势，而河北作为承载区，服务多于合作；二是京津冀与长三角、珠三角相比，区域内市场配置资源的作用不足，以及三地享受国家不同产业政策而产生的较大落差，严重制约了生产要素的有效流通，三地发展不平衡加剧的趋势一直未根本扭转。

　　2014年9月，农工党中央调研组赴河北调研发现，目前，河北人均期望寿命比京津地区低4至5岁，人均生产总值仅为北京的41.2%，其城镇化率只有49.3%。

　　《财经国家周刊》记者在采访中亦发现，在协同发展的国家战略下，三地努力求同存异，但仍有些心态各异。北京主要需要河北提供良好的生态环境和水资源；而天津一心一意向东发展滨海新区；河北则希望得到京津的资金、项目和人才。三地虽有合作意愿，但各自需求并不契合。

　　北京和天津，多年来都有建设"金融中心"的雄心，天津和河北，也都有一颗勃勃的"海洋之心"。天津认为河北与北京的产业转移工作搞得风生水起，产业转移光说河北，不提天津。港口通道建设也总是在讲秦皇岛港、京唐港、曹妃甸港和沧州港，忽略了天津港这一老牌国际化大港。天津认为自己稍显尴尬。河北则认为，天津利好很多，滨海新区战略、京津冀协同发展战略、自贸区战略、"一路一带"交汇点等重大政策叠加，河北则是政策洼地。京津冀一体化协同发展，提了几十年，河北认为自己一直备受冷落。

　　"以前都是河北一头热，北京、天津老觉得你找我是应该的。"河北一位参与京津冀产业转移的招商工作人员告诉《财经国家周刊》记者说，现在正在发生"脱胎换骨的变化"。尤其是北京方面积极性高涨，把任务分解到各个相关部门。"从政府部门到企业，都主动来河北考察。"

　　招商之余，许多人谈及习近平总书记的河北情结，有最高决策层背书，"做好对接，是在给总书记交答卷"。

　　据《财经国家周刊》记者得知，2015年北京市政府有超过20个市级部门以及16个区县将承担落实京津冀协同发展的任务。根据分工方案，总共216项任务被分解给各个主责部门，每项任务均由市长或副市长牵头。

　　交通一体化先行

　　交通一体化无疑是京津冀协同发展的优先领域，已经率先推进。

　　京津冀区域是全国路网密度最高、交通运输最繁忙的地区之一，也是最不均衡的地区之一。有关数据显示，河北的高速公路密度仅为北京的1/2、天津的1/3。同样，过去由于行政壁垒，交通规划、建设各自为政，京津冀三地交通一体化一直难以互联互通。河北省交通运输厅的统计数据显示，河北与京津对接的高速公路、国道、省道共存在"断头路"里程达2300公里。

　　以三界碑附近的交通为例，连接三界碑下将军关村和沥水沟村的是一条南北向公路，在分界处，蓝色路标一面写着北京界，一面写着河北界，北京界是柏油马路，河北界是水泥砖块拼接的马路，路况差距非常明显。当地流传一句话："坐车回家时不用看车窗外，一颠簸就知道回河北了"。

　　相连的两条路，北京市境内是市级路，相当于河北的省道，而将军村的路只是河北的县道。根据两地政府部门的规定，河北省村村通工程的修路补贴1公里为10万元，而北京的1公里可以补近40万元，差距很大。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心综合交通研究院院长张国华认为，京津冀交通一体化存在城际交通发展滞后、跨行政区道路与轨道衔接不尽完善、中心城市交通服务效率不高等问题。

　　京津冀三地交通一体化的诉求也有错位和差异。目前在三地交通建设责任分担、利益成果分享方面，没有机制化的协定，很难取得进展。"比如，北京就一直担心，实现交通一体化之后，不仅没有缓解北京的压力，反而会有更多人流更便利地进入北京。另外一方面，交通方便了，北京的游客也会分流到河北。"河北一位参与规划纲要编制的人士说。

　　《财经国家周刊》记者获悉，京津冀协同发展的顶层设计，已对"断头路"、"瓶颈路"进行梳理，列出完工时间表。河北与北京约定2016年前全部打通京台、京昆、京秦、密涿4条高速公路的"断头路"，2017年全部对接普通干线公路8条"瓶颈路"。计划到2020年，京津冀区域将形成9000公里的高速公路网、9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈。区域内快速铁路实现"市市通"，高速公路"县县通"，京、津、石三个中心城市之间均有3条高速公路相连。

　　"从顶层设计着手，在中央和有关部委统筹下，三地正在打破体制机制藩篱，实现'规划同图、建设同步、运输一体、管理协同'。"河北省交通运输厅厅长高金浩说。

　　此外，2015年，京津冀还将在铁路、公路、港口、机场等多个方面继续推进互联互通。

　　天津市规划局副局长霍兵介绍说：一方面要形成京津双核心的交通网络，但各有侧重：北京今后还是国家铁路、高速铁路的核心，客运为主；天津就要在货运枢纽上发挥更大作用，特别是结合港口的作用。另一方面要加强城市间的联系。这次规划有第二城际铁路，要和天津机场、首都新机场联系；津保铁路正在修建，将来还要加强和石家庄的城际铁路联系。此外，还要加强环渤海区域内的交通联系，包括环渤海铁路、环渤海高速网络的完善。

　　生态补偿机制将突破

　　环保问题在京津冀协同发展中的重要性毋庸置疑。

　　"治理污染的共识是肯定的，但是三地到底谁承担污染责任、谁承担治理污染的成本，是一直难以解决的问题。"马晓河说。

　　一年来，在大气污染治理问题上，京津冀及周边地区互相之间存在一定偏见，都认为对方污染严重影响了本地，如果周边地区能加大治理力度，本地雾霾就能减轻。

　　在记者采访中，北京人士认为是河北和天津"污染"了北京；河北人士则认为，河北中南部地区在冬春季节雾霾最严重，而这时刮的是北风，说明很多污染物是从北京方向刮来的；天津人士也认为自己最冤，夹在北京和河北中间，论机动车污染比不上北京，论工业污染比不上河北。

　　"京津冀及周边地区联防联控在体制上还没能彻底实现，地方之间还都在讨价还价。"清华大学环境科学与工程研究院院长郝吉明认为，大家应该做好邻居，在资源、信息、权利、义务平等的情况下讨论联合治霾。

　　2014年APEC会议期间，在天气并不给力的情况下出现的"APEC蓝"，似乎证明了京津冀及周边地区区域联防联控，能够有效治理雾霾。京津冀大气污染联防联控研究项目领导小组成员、天津市环保局原总工程师包景岭告诉《财经国家周刊》记者，"APEC蓝"成为一次重要环保实践，为我国治理雾霾积累了大量宝贵数据，被三地作为重要案例研究。

　　"APEC蓝"的背后，是在国务院的协调下，北京及周边地区为之付出的巨大努力。APEC期间，按照京津冀及周边地区大气污染防治协作小组部署，北京、天津、河北、山东四省市分区域、分时段实施应急减排。北京工地全部休假，机动车尾号单双号限行，机关和事业单位调休放假；天津有1953家企业实行了限产限排措施，5903个各类工地全部停工；河北共有2000多家企业停产、1900多家企业限产、1700多处工地停工。

　　"'APEC蓝'的试验，证明治理大气污染特别是雾霾不能各自为政。大气污染治理方案要走综合防治的道路。"包景岭说，三地要力争做到控污标准、方法一致，比如控煤、控尘、控工业污染、机动车限行、提升油品标准等。

　　"京津冀联防联控正逐渐形成一种机制。"河北环保厅厅长陈国鹰说，"北京曾表态，污染的企业一户也不转到河北。河北也表态，污染的企业，河北一个也不要。"陈国鹰告诉《财经国家周刊》记者，京津冀协同环保规划应该会在总体规划出台后发布，今后京津冀大气污染联防联控，也将有统一规划、统一标准和统一执法。

　　另外一个关键问题是，治理污染的成本如何解决？

　　今年全国两会上，农工党河北省委主委段惠军在提案中写到：可以通过由中央和京津冀三地设立京津冀协同发展生态环境保护基金的方式，支持京津冀地区特别是河北化解过剩产能，治理环境污染，加快推进生态建设。

　　"建议资金规模可设定为300亿元左右，由财政部、环保部、北京市、天津市、河北省、大型捐赠机构和其他利益相关方代表组成，统筹资金的管理和使用，并接受审计部门监管和社会公众监督。"段惠军表示，资金来源包括：一是由中央财政拨款；二是按照共同又有区别的原则，由京津冀协商按一定比例出资；三是由社会投入和社会捐赠；四是在京津冀设立专门的生态环保附加费，如电力、燃油附加费等。

　　"京津冀协同发展规划纲要中对于京津冀建立生态横向补偿制度，也将有所突破。"前述参与规划纲要编制的人士表示。

　　地方经济账如何算

　　在京津冀三大率先突破的领域中，产业协同发展最为核心，也是各方争议最激烈的领域。

　　"每个功能的疏解都不是简单的企业搬迁，应该是转型升级、再创新的过程。"北京市人大常委会副秘书长、首钢原董事长王青海告诉《财经国家周刊》记者，如首钢搬迁到河北，不是将原有的设备和工艺搬迁，首钢主要采购于上世纪七八十年代的装备，除了留一些标志性建筑当作纪念之外，全部拆除，新钢厂全部采用国际最先进的装备。搬迁后的首钢进行了彻底的产业升级，过去首钢老厂区主要生产建筑材，现在主要生产高技术含量、高附加值、社会需求比较高的高端板材，比如汽车、家电板材、管线钢等。

　　"以北京市的动物园批发市场迁往河北为例，不是简单地迁移，而是一种机制和商业模式的创新。"北京市常务副市长李士祥接受《财经国家周刊》记者采访时说。

　　据李士祥介绍，"动批"的官方网站总部设在北京，还要在北京建设体验展示中心和研发中心，而物流园区则设置在河北，这种模式极大提升了原有的商业效率。未来，北京市将依托西城区的优质教育资源，向动物园批发市场迁往河北的物流园区配置相应的基础教育。

　　产业搬迁最核心的问题，是企业转移带来的GDP、税收和政绩转移。企业转移后各地政府经济账怎么算？首钢搬迁以前，它的纳税额占整个北京市税收的5%，因此搬迁到河北唐山经过多年艰难谈判和沟通。

　　在京冀座谈中，河北相关负责人曾经这样表态："北京迁移过来的企业，以前在北京交一个亿的税，搬到河北来，仍可以交给北京一个亿的税收。什么时候超过一个亿了，剩余的再分成，五五、四六都可以。企业到河北十年超不过一个亿，一分钱都不要。"

　　"如果是新建厂，税收给当地，不是新建厂，就采用分成的方式。"王青海认为。以首钢为例，由于搬到曹妃甸是新建的厂，增值税全部交给当地，所得税则由双方协商。但因为首钢搬迁以来因为新建，一直处于亏损，近年才有改观，北京和河北还未详谈分成。"封死存量，增量分成，保证北京的经济总量不减少。"

　　而据《财经国家周刊》记者得知，北汽集团搬到河北沧州，税收全部交给了河北。"优质企业搬到河北不要税收，北京以此表明态度。也由此希望河北能够接受更多不太受欢迎的企业。"参与北汽招商的河北人士告诉记者。

　　据悉，即将于近期出台的京津冀协同发展规划纲要，将就完善区域产业协作中的利益协调分享机制等关键问题作出指导规划。