国企收益仅0.66%用之于民 曾规定必要时用于民生
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国有资本上缴公共财政的比例，2020年要提高到30%，存在两种不同解读。最重要的不是上缴多少钱，而是在以各种名目返还国企后，真正能有多少用于民生支出。
“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%。更多用于保障和改善民生。”
在一个多月前，中共十八届三中全会审议通过的决定里，这是唯一一个具体到了数字的施政目标，颇为醒目。在决定正式公布之前，这句话就已被视为三中全会的“亮点”，广为流传。
但对于这个数字的具体意义，至今争议纷纭。事实究竟如何？
两万亿“第三财政”
首先需要梳理国家与国企利润分配的历史沿革。
在计划经济时代，国企作为政府的附属，实行的是“统收统支”：国企利润全部上缴，亏损国家弥补，扩大再生产费用由财政部门审核拨付。1978年，“企业收入”是中国一半以上的财政收入来源。
改革开放之后，这种僵化的机制成为了中国经济改革首要解决的问题之一。1980年代，国企获得了“扩大经营自主权，适当留存利润”的改革政策，利润被允许适当作为奖励，用于激励企业经营者和员工，以打破“大锅饭”状态。
如何留存利润，同期国家进行过多种尝试。根据世界银行[微博]2006年一份报告回溯，当时中国建过利润留存公式、试行过“利改税”、实行过承包经营责任制。很多时候，企业的利润留存是通过与政府的一对一协商来确定。
这种混乱的局面，终结于1994年的分税制改革。这年，国企开始实施“缴税留利”政策，即“国家”对国企征收企业所得税，并开征和恢复一些覆盖国企的其他税种，但不再参与国企税后利润的分配。
当时国企正处在艰难时期：企业还在承担大量应由政府负责的社会保障责任，陈旧的经营和管理方式不适应市场竞争，国企大面积陷入亏损，反过来还给财政造成沉重的补贴负担。
代表全民股东的“国家”完全放弃了利润索求。这样的手笔，为国企走出困境乃至发展壮大提供了强力的资金支援。在一些回顾经济改革历程的作品里，这被称为“父母”对国企这个“共和国长子”的馈赠。
但此后，国企不仅起死回生，还翻身成为中国市场化改革最大的受益者。
1999年，中国国企利润总额开始超过千亿，至2010年后，这个数字已稳居2万亿之上，约等于同期全国财政收入的五分之一。
学界把这种随着国有企业大规模盈利所形成的政府可支配财力，称为“第三财政”，区别于“第二财政”，以土地出让金为代表的政府非税财力。
厦门大学财政系教授张馨在论文中提到：1999-2010年间，“第三财政”年均增幅高达34.1%，大大高于同期财政一般预算(编者注：公共预算的旧称)收入19.75%的平均增幅。
不过，占据着诸多垄断资源的国企，也开始受到越来越多的批评。建立国有资本经营预算制度、实行对国企分红等制度问题，也为学者广泛呼吁。
“必要时”用于社保开支
这样的背景下，1990年代起就被写入法律、中央政策却未见实施的“国有资本经营预算”终于靴子落地。
2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》)，要求国企上缴包括利润和股利股息、产权转让、清算产生的收益。国务院要求中央当年即开始试行国资经营预算，地方则逐步推行。
当年年底，国务院又下发了一份《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，根据行业不同把纳入国资经营预算的央企划为三档，每档执行不同比例的红利上缴标准。第一档为烟草、石油石化、电力、电信和煤炭等垄断性、资源类行业，上缴比例为其年度净利润的10%，第二档为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业，上缴比例为5%，第三档是军工企业、转制科研院所企业，暂予缓缴，中储粮、中储棉两家政策性央企，予以免缴。
2011年，这个分档被调整为四档：原第一档比例提高至15%，原第二档提高至10%，原第三档再加上中国邮政集团和一些新纳入预算的企业，上缴比例定为5%，而两家政策性央企，继续予以免缴。
至于不在国资委监管范畴内的金融国企，两次都没有被文件提及。
2010年，中央国资经营预算首次提交全国人大审查，此后几年部分省市也在“两会”上提交了当地的国资经营预算报告。
要注意的是，国资经营预算的建立目的，并不是为了补充公共财政。
在《意见》第一段里，这样表述这一制度的价值：对增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略性调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。
这份文件对于国资经营预算的支出范围，则主要规定用于资本性支出(根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整等需要)；费用性支出(用于弥补国有企业改革成本等)和其他支出。《意见》还解释，具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。
至于民生等支出，这份文件的规定是：“必要时”，可以“部分用于社会保障等项支出”。
这样的收支安排，也使现行的国资经营预算，被中央财经大学财政系主任曾康华称为是一份“取之于国企，用之于国企”的预算，这几年学界也普遍对此持批评态度。
0.66%用之于民
目前有多少国企收益为公众所用？
来自财政部网站的数字显示：2012年，全国国有企业净利润为16068亿元，但只有7.2%被作为国有资本经营收益上缴国库。
国企利润是国资作为股权所有者取得收益的最主要渠道，此外还有股利股息、产权转让、清算等其他方式获得收益，这一年全国国有资本经营的总收入是1495.90亿元。
支出方面，目前主要就两个科目对应于公共性质的支出，一是补充全国社保基金，一是调出资金(即划转公共财政)，前者为17.21亿元，后者为56.31亿元，而当年总支出是1402.80亿元，两项支出合计也不过占比5.24%。
如计算这两项支出与国资归属于母公司所有者的净利润11148亿元之比，更是微小到0.66%。
2013年7月公布的2012年全国财政决算，是首次向社会披露全国国资经营预算报表。不过中央国资经营预算情况，2007年至今的数据财政部都已“晒”出。
加总相关数据可得：2008-2012五年间，纳入中央国有资本经营预算编制范围的央企，净利润总额为45533.6亿元，他们总共上缴的收益是3922.4亿元，与其利润之比为8.61%。
而这五年国资经营收益里调入公共财政和补充全国社保基金的总金额只有244.8亿元。如果与同期所有央企的利润总额相比，仅占0.40%。
其他九成以上的支出，被以央企兼并重组、节能减排、科技创新、境外投资等各种名目返回央企。
哪个比例提升至30%
以2012年全国国资经营预算为例来看，在这个“国企利润——>收益上缴——>公共开支”的两层递进中，首先只有约10%的国企净利润，被作为收益上缴，在这部分收缴上来的收益中，又再拿出约5%用于公共开支。
再回到那句鼓舞人心的“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，”现在的问题是：30%指向的到底是哪一个比例？
南方周末记者翻阅了过去一个多月来各界人士对此的解读，发现存在截然不同的两种看法：
一种认为，国企的分红比例，要由现在0-15%的水平，提高至30%。“至于是提至最高档30%，还是整体水平达到30%，就不得而知了。”这是民间公共预算研究者吴君亮所持观点，也是相对更为普遍的观点。
另一种看法，认为在国资经营预算的支出里，调入公共财政、补充全国社保基金的支出，占总支出比重要达到30%。
不过，没有一位专业人士认为，这句话意味着能够最终划转用于公共开支的国企利润比例，会由现在千分之几的水平，跃升至30%。
理解上的歧义，来自决定里含糊的表述，一位接近财政部的财政学者认为，这种含糊起于这句话是来自国企改革部分段落，而不是财政制度部分。
“资金要从国企到公共财政，包含了上缴分红和调入公共财政两个动作，文件里却混为一个动作。”中国社科院财政研究室主任杨志勇，曾为这个问题与同事展开了一场小小的争论，谁也没能说服谁。
“一种姿态”
2013年12月19日，国资委副主任黄淑和在国务院新闻发布会上发言，看上去指向的是第一种理解：“国资委将根据中央企业改革发展进程和企业效益状况，有差别、分步骤逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，最终实现到2020年提到30%的目标。”
在由多位国家领导人和部级官员联合编写的《“决定”辅导读本》上，也持相似表述。
不过，如果现行这种资金在国有经济“体内循环”为主的国资经营收益支出结构，没有大幅改变，“上缴比例越大，可能某些政府部门的寻租空间越大，支出的使用效率难以保证，责任难以落实”。国务院国有重点大型企业监事会主席熊志军2012年就在中央党校杂志上提出了这一点。
熊志军担忧的“支出效率”问题，实践中一直存在。
查阅最近几年中央国资经营支出决算报告时，南方周末记者多次看到“部分境外投资支出项目不具备执行条件”、“新兴产业发展支出的部分预算执行单位预算执行率低”乃至“央企财务管理信息化试点支出本年度未执行”等表述。
而且，如果30%指向的是国企分红比例，那意味着国企收益用作公共开支的比例并无量化约束——决定里只有一句“更多用于保障和改善民生”。
也有接近财政部的学者称，听闻财政部目前是按照第二种理解在推进工作安排，这种理解一定程度意味着财政部方面对于国资收益的支出将有更大处置权。目前财政部尚未就此细节有过公开发言或出台文件。
如果以2012年全国国资经营预算为例，按第一种理解，意味着现在国资净利润用之于民的比例，可由现在的0.66%提高到2%，如果按第二种理解，则是提高至近4%，相比较庞大的国资净利润规模，都是微乎其微。
而且，这里作为基数的国资，还不包括每年净利润过万亿的金融国资。
在财政部财科所国有经济研究室副主任陈少强看来，决定里的表述，“更主要是指出方向，是一种姿态”。
在和同事一番“解读”之争后，杨志勇在财政部的报纸上发表了一篇名为《两个比例都需要提高》的评论：“建立现代财政制度，需要同时提高这两个比例，国有资本收益才能真正做到‘为民所用’”。（来源：南方周末）