【推荐专栏】收入分配畸形是中国社会之痛

　　清华方案：中国养老金顶层设计

　　杨燕绥 胡乃军 刘广君

　　[美国和澳大利亚的老龄资产结构比较理想：政府转移支付1/3，劳动收入1/3，财产性收入1/3。劳动人口负担较轻，老龄人口仍有贡献 而我国六普数据显示：依赖政府转移支付养老的占29%，依赖家庭养老的占49%，处于严重的未备先老的局面，亟待通过养老金结构调整，改善老龄人口的资产结构 ]

　　贯彻党的十八大报告关于“权利公平、待遇公平、规制公平”的精神，按照老龄社会的时间表，坚持“公平、持续、简便、效率”原则，用GDP的1%~2%，建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度，具有安定民心、提高政府信誉和促进老龄社会发展的一举多得的功效。但是，挑战不在于财务问题，而在于价值取向和管理能力。需要树立“立足长远、分步实施、心中有数”三大战略。

　　目前企业职工养老保险混账模式(个人账户空账运行)的弊端如下：

　　(1)持续性差。企业负担重，即使将机关事业单位职工纳入养老保险，大约可以平稳运行8年。伴随人口老龄化，内部赡养比正在从1∶3降至1∶2，参保人增长率每降低1%，领取者每增加1%，平稳运行期即减少1年以上。

　　(2)公平性差。企业职工养老金费率高、替代率下降，居民养老金水平过低，机关事业单位养老金很尴尬，改变和不改变都有过不去的坎儿。目前，制度差异在助长人们“搭便车”的投机行为，职工企图搭乘机关事业单位养老金的便车，居民和失地农民企图搭乘职工养老保险的便车。如此下去，制度成本和管理成本都很高，还造成新的不公平。

　　(3)简便性差。按照人的身份划分不同的养老金制度，再由各地方政府制定实施细则，养老金制度被人为地复杂化了，难以统一口径和达成社会共识。养老保险统筹层级低，处于“中央点菜、地方政府埋单”的局面，地方政府出于财务压力而设置障碍，居民转移携带养老保险关系难，不利于劳动力合理流动、家庭团聚和子女照顾老人。

　　(4)效率性差。如果自1998年以来基本养老保险个人账户资金进入市场投资运行，按照全国社会保障基金(理事会业绩)年化收益8%计算，截至2011年，减去年度支付后还有累计结余额3.8万亿元(等同一个基金市场)。人社部的信息显示，养老保险基金累计结余额仅为1.9万亿元(视为个人账户资金)。可见，年均损失投资收益1000多亿元是个事实。更严重的问题是，新一届政府正在陷入职工养老保险待遇年增10%的陷阱，难以自拔，越来越背离了政府保基本的原则。

　　老龄社会的养老金文化应当是二元结构的，即“自己存点、向孩子要点”。目前中国面临两个选择：(1)一步到位的方案是建立全覆盖的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”；(2)过渡方案是维持养老保险模式，分离现行“养老保险统筹基金”和“养老保险个人账户”，分别运行职工养老保险和居民养老保险两个计划，日后再进行整合。其实，我国城乡居民“政府补贴+个人储蓄”的模式已形成农村包围城市之势，企业职工养老保险“统账结合”本是政策初衷，公共部门“免费退休金”时过境迁且亟待退出，中国养老金“调结构、建机制、大整合”已有基础。养老金制度规划至少提前20年作出，中国已经进入老龄社会，且发展速度较快，不可再贻误时机。

　　本文主张一举解决如下问题：一是降低企业负担、适度界定财政负担和政府责任、维持个人缴费、增加市场收益；二是统一制度安排，明确中央政府和地方各级政府的责任，消除居民搭便车的动机，提高制度管理效率和减少制度管理成本，方便居民转移携带，促进养老金融发展和劳动力合理流动。为此，顶层设计要提供一步到位的、一揽子的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案，包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、信息系统等问题。继而，制定分步实施计划，给社会一个科学合理的养老金规划，促进社会共识，人民一定会配合政府实施改革。

　　战略一：养老金顶层设计

　　应具有战略高度和长远目标

　　老龄社会是消费拉动(爷爷奶奶埋单)和课题推动(爸爸妈妈劳产率高)的时代。

　　中国在2000年进入老龄社会，老年赡养比1∶10；约在2025年进入深度老龄社会，老年赡养比1∶5；在2035年进入超级老龄社会，老年赡养比1∶2~3。基于人口学视角，中国老龄化并不严重；基于公共管理学视角，由于就业、低收入、领取养老金的年龄过早等问题，实际老年赡养比在2010年以前即不足1∶5，提前进入了深度老龄社会；基于养老金制度安排的视角，至少提前20~30年调整养老金结构和领取养老金的年龄，中国已经错过了15年。美国在1974年颁布《雇员退休收入保障法》，距离深度老龄提前了40年。澳大利亚在1991年实施《超级年金法》，距离深度老龄社会提前了25年。因此，上述两个国家的老龄资产结构比较理想，即政府转移支付1/3，劳动收入1/3，财产性收入1/3。劳动人口负担较轻，老龄人口仍有贡献。我国六普数据显示：依赖政府转移支付养老的占29%，依赖家庭养老的占49%，处于严重的未备先老的局面，亟待通过养老金结构调整，改善老龄人口的资产结构。

　　经过2013~2015年准备期，在“十三五”规划期间(2016年)开始分步实施二元结构养老金制度。其结构的具体组成是：国民基础养老金(40%~60%)+个人储蓄养老金(50%)=上年度居民家庭平均消费支出的100%。

　　1.国民基础养老金方案设计

　　打破身份界限建立全覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，按照上年度各地居民家庭平均消费支出的40%~60%，向全体年满60岁(或者65岁)的中国城乡居民(含职工)支付国民基础养老金，非纳税人的支付率为40%(不低于最低生活保障线，主要指不缴纳任何所得税的城乡居民)，低税率人的支付率为50%(主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工)，高税率人的支付率为60%(主要指个人综合所得税率在20%以上的各类经济活动人口)。

　　这一方案的成本有多高呢？

　　(1)基于2010年数据进行测算的结果显示：男女居民均自60岁开始支付，城市居民非纳税人支付额为293元(青海)~699元(上海)，低税率人支付额为366元~875元，高税率人支付额为669元~1049元。农村居民为非纳税人，支付额为80元(拉萨)~327元(上海)，全国资金总额为6107.5亿元，其中，城镇居民(含职工)支付总额为4491.07亿元，(据测算，职工中约有20%低工资不纳税的人群，如果对他们改为按照40%支付率支付基础养老金，资金总额将减少1%)，农村居民支付总额为1616.43亿元，占当年GDP的1.52%，占当年财政支出的8.27%，占2009年职工工资总额12.92%。

　　如果从65岁开始支付，资金总额为4114.69亿元，其中，城镇居民(含职工)支付总额为3002.21亿元，农村居民支付总额为1112.48亿元，占当年GDP的1.02%，占当年财政支出的5.57%，占2009年职工工资总额8.7%；年度支出减少1992.81亿元。

　　用以往30年GDP年均增长率和城乡居民年均消费支出增长率进行回归分析，得出城镇居民平均消费支出增长率为GDP年均增长率的0.85，农村为0.91。在2011年以后，假设GDP年均增长率为7%的情况下，预测城镇居民平均消费支出增长率为5.92%，农村为6.44%。2020年国民基础养老金资金总需求为17625.17亿元(从60岁开始支付)，占当年GDP的2.03%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为12640.19亿元，占当年GDP的1.45%。2035年中国将进入超级老龄社会，届时国民基础养老金资金总需求为73636.63亿元，占当年GDP的3.08%；如果从65岁开始支付，国民基础养老金资金总需求为54944.87亿元，占当年GDP的2.29%。

　　(2)2010年数据显示：机关事业单位退休金支付总额为1145亿元，企业职工养老金支付总额为10554亿元、农村居民养老补贴总额为200亿元，共计为11899亿元(其余暂时不计)。国民基础养老金支付总额为现行碎片化养老金支付总额的51%。从短期看，财政预算增加约40%，企业费率降低了7%。从长远看，若维持现状，财政对公共部门、企业职工养老保险的补贴将越来越多，直至难以平衡。

　　上述测算结果显示：本报告的制度设计同时解决了公平性、持续性、简便性和效率性四个问题。具有如下政策优势：

　　第一，公平性优势。制度整合的结果即“全体居民拥有同样的国民基础养老金和个人储蓄养老金”，国民基础养老金的差异在于个人纳税的多少，个人储蓄养老金的差异在于个人储蓄和投资收益的多少，有效避免了公共品分配不公的问题。此外，城乡居民养老金待遇提高约300%，职工养老金待遇有所降低；部分居民可以通过个人储蓄和投资收益，职工可以通过个人储蓄、雇主职业养老金及其投资收益来改善养老金收入，确保总和养老金收入达到居民消费支出的100%，甚至更高。这均不增加太多的财政负担(减免所得税除外)。

　　第二，持续性优势。中国目前处于初期老龄社会阶段，约在2025年进入深度老龄社会，2035年进入超级老龄社会。对于财政而言，本报告拟设计制度的预算负担大大低于20世纪80年代已进入深度老龄社会的发达国家(英国国民年金支出占GDP的3.8%，美国老遗残保障金支出占GDP的5.1%)。对于企业而言，为国民基础养老金筹集资金的税率为职工工资总额的12.92%，如果企业承担9%，再为个人账户缴费4%，加总税率为13%，比现行养老保险费率低7%，大大减轻了企业负担。

　　第三，简便性优势。实现制度大整合可以显示出如下政策优势，彻底解决碎片化制度的缺陷及其引发的社会问题：

　　(1)国民基础养老金促进居民信息档案建设。国民基础养老金实行中央统筹，因居民养老金待遇提高了，中央政府可以据此要求和激励地方政府在社会保险记录的基础上，建设居民信息档案(金保工程第四期)。中央政府在地方政府居民信息档案建设验收合格的基础上，支付国民基础养老金，以防止欺诈冒领。同时，建立人口统计和分析的平台、居民征信管理的平台，大大提高政府的公共服务预算能力，提高公共服务质量。

　　(2)个人储蓄养老金促进养老金融服务。个人储蓄养老金委托定点银行托管，既方便了异地之间转移携带，可以促进劳动力合理流动和增加就业，还可以解决三角家庭困难(夫妻与双方父母分居三地)，方便家庭团聚和照顾老人，实现回家看看的赡养义务；更促进了金融机构为居民建立综合养老资产账户，并提供相关服务，改变金融机构紧盯高端客户的局面。

　　(3)消除了居民投机行为。因碎片化制度的差异大且不合理，目前各地普遍出现托关系现象，企业职工企图搭乘机关事业单位养老金的“便车”，甚至出现国企老总退休前返回机关事业单位的“回转门”现象，农民工和城乡居民搭乘职工养老保险“便车”的现象，增加了财政负担，助长了社会保险经办机构的不正之风。

　　(4)帮助新政府摆脱困境。前届政府关于企业职工养老保险每年增加10%的承诺(年均增加支出2000多亿元)，是个福利陷阱，百姓期望值越来越高、企业负担和财政负担趋重，完全脱离了政府保基本的轨道。如果没有制度整合的前提，新政府很难摆脱如此困境。

　　第四，效率性优势。随着个人养老储蓄的增加，中国养老金市场在规模、产品和治理等多方面得以快速发展，居民可以直接分享经济进步的成果，改变中国78%以上的老龄人口完全依赖家庭和政府转移支付养老的被动局面。

　　2.个人储蓄养老金方案设计

　　整合现行职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、商业保险个人账户、消费积分转换养老金，进入国民个人养老储蓄账户(含机关事业单位)，制定税收政策，委托受托人管理。达到法定领取养老金的年龄时，每月按照地方居民家庭平均消费支出的50%支取养老年金。用人单位按照个人工资的4%缴费，个人费率≥4%，保底贴现率2%，多存多取、利高多收。以2012年40岁职工为例，60岁开始领取个人账户养老年金，预期寿命85岁，个人费率为4.66%。在贴现率3%的条件下，个人费率仅为3.98%(表1)。在缴费高、缴费期限长、贴现率高的条件下，养老年金则高于居民平均消费支出的50%。

　　鼓励和规范用人单位建立合格的职业养老金计划，限制过度差别待遇、委托专业机构管理；保障机关事业单位职工总和养老金替代率为个人退休前工资总额的60%~80%，实现退休金政策的平稳退出。企业缴费和个人储蓄，在一定额度之内的在企业和个人所得税之前列支。

　　商家积分转换养老金。鼓励商家积分转换养老金，进入规范管理的养老金个人账户，在个人账户积累总额达到一定额度之前，免征个人所得税和养老金税。

　　地方养老补贴。建议省本级和市县政府，在中央统筹国民基础养老金之上，建立地方养老金补贴制度，酌情对居住在当地的居民(含低收入的职工)提供养老补贴，包括养老金补贴和养老服务补贴，以提高老龄人口的购买能力。一旦居民迁徙外省长期居住时，停止支付地方补贴。

　　战略二：养老金规划可以

　　分步实施且有时间表

　　养老金属于社会政策，不是一蹴而就的事情，需要几十年进行变革。顶层设计应对给出一个科学合理的规划，促进社会共识，再分步实施，让人民知道如何配合政府实施新的规划。“中国梦”可以从设立开始。

　　3.不同人群进入新制度的步骤安排

　　(1)机关事业单位采取“退休金渐退、职业养老金和个人储蓄渐进”的策略，总和养老金目标替代率为退休前工资的80%(等同英美国家公务员养老金的水平)。从2016年开始建立个人储蓄养老金账户，个人缴费为个人工资的≥8%(4%为国民基础养老金税，4%为个人养老储蓄)，单位缴费为个人工资的8%(4%为个人养老储蓄，4%为职业养老金)。个人储蓄和职业养老金实账投资运营，最低贴现率为5%。因此，2017年退休的养老金为退休前工资的79%，2018年为78%，2019年为77%，2020年为76%，直至对接国民基础养老金，退休金彻底退出(大约需要20年)。2017年领取个人养老金为退休前工资的1%，2018年为2%，2019年为3%，逐年提高。以保障过渡期基本养老金待遇不降低。

　　(2)企业职工实行“老人老制度、中人对接新制度、新人参加新制度”的策略。1)已领取养老金的(即老人)，原计发额高于国民基础养老金的，承认原计发额；低于的计发国民基础养老金。2)尚未达到领取养老金年龄的在职职工(即中人)，一律参加新制度；核定的工龄视同缴费，用国有企业红利建立补偿基金，按照以往缴费工资的8%计算，计入个人养老储蓄账户，实账投资运营，2015年以前完成；退休时分别领取国民基础养老金和个人养老年金。3)2016年以后参加工作的人一律参加二元结构养老金制度。

　　(3)城乡居民实行“政府养老补贴对接国民基础养老金、个人储蓄投资运营”的策略。从政府养老补贴农村居民每月55元、城市居民200元，逐步提高到国民基础养老金200元~400元的水平，低税率者提高到300元~500元的水平，高税率者的基础养老金达到600元~1000元。

　　4.资金筹集和补足空账的措施

　　建立国民基础养老金税(或者社会保障税、普通税)。税率约为职工工资总额的12.92%，企业税率为9%、职工个人税率为4%(居民参照)，取代现行养老保险费率28%。建立个人养老储蓄制度，企业法定费率为个人工资总额的4%，鼓励企业建立职业养老金计划，费率约为2%~4%(自愿)；个人法定费率为4%，鼓励个人储蓄≥4%；确定税前列支的年度限额和终生限额，超额部分没有税优待遇。

　　补足空账的制度安排。首先，市级统筹基金用养老保险累计结余资金补足本市职工个人账户的空账资金，剩余资金留用地方政府在2016年后支付地方养老补贴。其次，省级政府和中央财政多渠道筹集资金，协商解决剩余的空账资金，在2015年底以前完成。

　　5.提高领取养老金的年龄

　　引领国民推迟退休

　　根据精算原理，在平均寿命75岁的条件下，领取养老金的年龄应为60岁，约在2030年中国人均寿命可能达到80岁，领取养老金的年龄将为65岁。目前我国男性职工60岁退休，女性职工50岁退休，艰苦岗位45岁退休，提高领取养老金的年龄势在必行，由此引领国民推迟退休。

　　具体计划和实施步骤如下：第一，从2015年开始，1965年出生的女性职工和居民应当推迟1年领取养老金，1966年出生的推迟2年，以此类推，到2030年实现女性65岁领取养老金。第二，从2020年开始，1960年出生的男性职工和居民推迟6个月领取养老金，以此类推，到2030年实现男性职工和居民65岁领取养老金。艰苦岗位的男女职工可以提前10年领取养老金。总之，从2015年开始，到2030年之前完成这项工作。

　　6.养老金的管理体制和运营机制

　　国民基础养老金属于公共品，强调政府责任，亟待理顺体制机制。

　　(1)管理体制。建议国务院成立由财政部、人社部、发改委、税务总局、统计局、公安户籍管理等部门和机构组成的“养老金改革与发展”联席会议制，负责审议如下文件：

　　《年度国民基础养老金计发水平和资金需求报告》(下称《需求报告》)。建议国家人社部的“养老保险司”更名为“养老金司”，设立“基础养老金管理处”，负责管理县、市、省三级数据管理和统计分析，组织编制和提出《需求报告》；人社部基金监督司负责监督资金运营。

　　《年度国民基础养老金预算报告》(下称《预算报告》)。国家财政部社会保障司设立国民基础养老金处，负责审核人社部报送的资金需求报告，并提供《预算报告》。

　　联席会议审议通过上述两个报告后，送人民代表大会(或者常务委员会)讨论通过后实施。

　　各省市政府人社厅局负责本地区的国民基础养老金的数据统计、待遇调整和资金需求的报告工作。原“养老保险处”更名为“养老金处”，负责日常工作。

　　(2)运行机制。建议将“国家社会保险事业管理中心”改为“国家社会保障总局”，设立“国民基础养老金局”和“养老基金投资策略专家委员会”。强化社会保障登记、记录和居民信息管理，借鉴美国社会保障总署和澳大利亚中联机构的经验，打造网格化公共服务体系的核心平台。管理基础养老金信息系统建设、数据库建设、经办机构组织建设，打造信息向上报送和服务向下派送的运行机制。由专家委员会制定养老基金投资策略和养老基金投资机构业绩基准。

　　市县政府设立居民信息管理办公室，以本级社会保险经办机构管理的社会保险权益记录为核心(活档案)，建立居民档案和数据管理中心，定期与卫生计生、民政、住房、公安、统计等部门交换信息，定期和逐级向上报送数据。受益人异地迁徙的，应当向迁出地报告，迁出地向上级直至中央财政预算部门报告，由迁出地通知迁入地并计入迁入地支付预算。

　　(3)建立全国支付系统。由省级以上政府社会保险经办机构委托3~4家具有资产托管资格的银行，作为国民基础养老金定点银行，负责为受益人开户，按照相关法律和政策，根据人社部门的指令代发国民基础养老金。同时，托管个人养老储蓄账户资金，用银行托管资金的利差支付相关服务费用。受益人可以在定点银行中选择自己的国民基础养老金开户行，并可以在异地之间更换开户行。定点银行与省市县政府的社会保险经办机构建立信息共享的通道。

　　个人储蓄养老金是国家养老金制度的一部分，属于准公共品，非普通个人储蓄，亟待建立政府市场结合的运行机制。

　　(1)管理体制：国家人社部的养老金司和省级人社厅设立“个人养老储蓄账户管理处”，负责制定政策、信息管理和数据统计。国家和省级社会保险经办机构暂作为个人养老金受托人和账户管理人(待条件成熟后转为个人受托)，负责选择定点银行和投资机构。定点银行作为资产托管人，与地方社会保险经办机构共同建立“个人养老储蓄账户管理信息系统”。为此，定点银行应当设立养老金部。

　　(2)开户：16岁以上居民自愿，经济活动人口(含职工、个体户、自由职业者)强制在个人养老储蓄定点银行开设账户，包括储蓄账户和支付账户。记录个人缴费、企业缴费、职业养老金、商家积分转换养老金，以及政府补贴等；记录领取国民基础养老金的情况。

　　(3)领取：账户持有人达到领取养老金的法定年龄时，向社会保险经办机构提出申请，经过核审后，定点银行按照指令代发国民基础养老金和个人养老年金。自愿储蓄部分由自己决定领取方式。

　　战略三：养老金顶层设计与

　　管理服务需要心中有数

　　心中有数，脚下有路。先有居民信息向上集中，才能有国民基础养老金的顶层设计、年度预算及其相关公共服务向下派送的运行机制，这直接挑战“多龙治水”、“信息孤岛”行政体制弊端。可见，养老金顶层设计将与国家行政体制发生博弈。

　　7.以社会保险活档案为核心

　　建设居民信息库

　　社会保险权益记录是政府和居民共同管理的居民档案，具有及时更新的优势。在过去20多年里欧美国家均以其为中心(如1985年美国建立国家社会保障总署，直接隶属总统办公室)，建立多部门居民信息共享制度和市政府居民档案库，定期交流和更新居民信息，这是实行国民基础养老金的前提条件，以便做到人口统计准确、预算科学、防止冒领欺诈和“搭便车”。基于社会保障金保工程，统一设计国民基础养老金的操作流程、个人储蓄养老金的操作流程，在中央政府和地方政府联合建设，具备条件的省市开始实行国民基础养老金制度。由此整合政府的公共服务信息系统，推进行政体制改革，促进服务型政府建设。

　　8. 制定《养老金条例》

　　综上所述，诸多问题需要达成社会共识，从而走出“水草缠身”的困境，这是养老金顶层设计的外部条件。例如，国民基础养老金待遇水平如何界定，职工按照个人工资的8%缴纳养老保险费属于“税”、“费”还是“储蓄”，如何提高领取养老金的年龄等。

　　法律的本质在于人们的认知、妥协和共识。中国亟待根据《宪法》、《劳动法》、《社会保险法》制定《养老金条例》，分别规范国民基础养老金制度和个人养老储蓄制度的管理体制、运行机制、缴费与税收政策、养老金支付以及养老金纠纷处理等事项。

　　综上所述，中国亟待借鉴西方国家的经验进行养老金结构调整和构建公共养老金服务体系，打造新政府的良好形象，提高中国公民士气和社会凝聚力。第一步，在“十二五”规划期间制定和颁布《养老金白皮书》，发动全民讨论，促进社会共识，完成顶层设计，进入试点阶段；第二步，在“十三五”规划期间完成养老金结构调整，健全二元结构养老金的管理体制、运行机制和支付体系，积极应对人口老龄化。（来源：第一财经日报）

　　(作者为清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心“清华养老金工作室”研究人员，该工作室网址为www.thupension.com/gzsindex.asp)