万亿隐形负债

　　2013年12月30日，国家审计署发布了地方政府债务审计结果，过去一直沉在水下的BT(建设—移交)融资模式负债首次浮出水面，作为地方政府负有偿还责任的一种主要债务资金来源，BT规模仅次于银行贷款。

　　根据审计部门对地方三类债务(政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务)的划分，来自BT模式的债务分别为1.2万亿元、465亿元、2152亿元，数目之巨超乎意料。

　　在地方建设资金短缺的大背景下，BT融资方式受到地方政府追捧，大量社会资金通过这一管道汇入市政设施、保障房建设等领域，为解决地方融资困局、推动基础设施建设做出了贡献。但BT模式在中国存在缺乏法规约束、运作不够规范、融资成本过高等因素，近年来也暴露出诸多风险，一旦大规模暴露，连锁反应不堪设想。

　　如何防范并减少BT模式的潜在风险？相关人士建议国家或省级政府制定BT融资模式的管理规章，加强重点环节监管；严格执行BT项目公开招投标制度，同时把BT项目形成的负债计入地方债务范围，通过统筹本区域BT项目，严格控制地方债务风险。

　　为此，我们对BT模式所形成的隐形债务进行了梳理，有关方面为化解这一风险而进行的种种努力值得关注。我们期望这一问题在接下来的规范管理中得以优化，避免成为中国新的债务“悬河”。

　　——编者

　　上篇：中国式BT融资链

　　“我是第一次做这种投资，没想到会是这样的结果。” 李彩(化名)显得有些激动。

　　李彩原在中央某机关工作， 2012年经一位亲戚介绍，了解到中金嘉钰基金有限公司(下称中金嘉钰)正在为太平洋建设集团的一个BT项目融资。

　　由于这是县政府的道路工程，有“财政拨付的红头文件”，同时项目投资收益也非常诱人，预期年化收益12%以上，而当时银行一年期存款利率仅为3%。于是，李彩决定拿出全家的积蓄，投资127万元。

　　按照协议，一年以后，投资人可以选择退出，并退还全部本息。但是李彩和其他97位投资人惊讶地发现，资金使用方以县政府未拨付工程款为由，拒绝偿还本息。

　　于是，98个投资人开始了延续数月的讨债之旅。正是这个不起眼的融资纠纷，掀开了“中国式BT”风险融资链条脆弱的一角。

　　地方青睐BT融资

　　唐山市滦南县嘴东经济开发区(下称嘴东开发区)名不见经传，但是它的邻居却广为人知，与其一河之隔的正是曹妃甸国家级经济技术开发区。

　　2011年初，滦南县全面推进嘴东开发区建设，对于这个荒芜之地来说，要建成一个省级经济开发区，急需加速推进园区的基础设施，尤其是道路工程建设。否则，根本招不来商。

　　市政道路属于纯公益性项目，实力雄厚的地方政府直接拨付财政资金建设，更多的地方政府通过地方融资平台，即地方政府将土地划拨给融资平台，然后由融资平台向银行抵押贷款。

　　对于财力紧张的滦南县来说，财政资金难以支撑园区的建设计划，而通过融资平台融资又面临资质不高、抵押品缺乏两大难题。

　　由于园区刚刚运作，融资平台建设尚不完善，且在国家严控金融机构向地方融资平台贷款的大背景下，小而散、偿债能力极弱的县级融资平台融资能力受限。

　　农发行、国开行可以提供基础设施建设融资，但需要土地抵押担保。“做多了以后政府没有办法提供那么多质押品。”当地一位官员道出了通过银行融资受限的缘故。

　　为解决这一困局，地方政府选择了BT模式，它大大减轻了政府的当期支付压力。

　　2011年1月27日，滦南县人民政府与太平洋建设集团(下称太平洋集团)签订了一份框架协议书。

　　该协议主要内容是后者在滦南嘴东经济开发区投资建设道路、景观园林、水利工程等基础设施。

　　同年5月，太平洋集团通过招投标，以BT方式承建嘴东经济开发区滦河大道、秦岭大街、湘江大道三条道路工程，当时概算总投资3.862亿元。很快，太平洋集团在开发区组建了项目部，开始修路。

　　“为了支持他们(太平洋集团)，政府先给一部分资金，实际上这是一个以BT协议为主的道路工程协议。”滦南县委副书记蔡春奎告诉《财经》记者。

　　根据协议，嘴东开发区管委会按照完成的工作量，拨付35%的工程款，其余65%由承建方太平洋集团垫付，并在三条道路验收完工以后分四年偿还。在项目完工后的第一年偿付30%；第二年偿付20%；第三年偿付10%；第四年偿付5%。这意味着，全部收回资金需要六年。

　　这是典型的“中国式”BT模式——政府出资三分之一，企业垫付三分之二，之后政府逐年偿付工程款。这种变异的BT模式有别于国外——项目完全由企业建设，政府回购，风险企业承担。

　　有限合伙基金“救场”

　　“2012年3月，修了将近一年之后，太平洋集团没钱了，因为资金困难导致道路工程建设缓慢甚至停滞，我们管委会多次督促，但仍不能正常施工。”蔡春奎介绍说。

　　此后，融资计划提上日程。

　　在三方签订的融资协议中，嘴东开发区管委会为融资提供抵押品，中金嘉钰负责筹资，太平洋集团使用资金并偿还本息。

　　经“中间人”介绍，太平洋集团与中金嘉钰取得联系，后者当时在嘴东开发区运作一个产业园项目。2012年7月双方接触并达成融资意向，双方计划融资1.2亿元，借款两年(一年期满后投资者可以选择退出)。

　　2012年10月，李彩的资金打入指定账户，与其一同打入的还有另外97人。由于投资者投资热情极高，该项目实际募集1.9亿元，超募7000万元——这是融资纠纷发生后，投资者维权时才发现的。

　　根据招募说明书，太平洋集团下属的子公司太平洋三江建设公司(下称太平洋三江)，作为普通合伙人发起成立了北京太平洋恒泰投资中心(有限合伙)，普通投资者认缴以后成为有限合伙人。募集来的资金用于嘴东开发区的BT项目建设，项目投资收益归投资人(见附图)。

　　这种有限合伙基金的运营模式，在中国式BT项目中较为常见。

　　2007年6月实施的《合伙企业法》新增了有限合伙形式，这对于国内私募基金发展影响较大，该法破除了私募基金设立上的法律障碍。2007年后，有限合伙企业风生水起，成为国内风险投资、私募基金的主要形式。

　　按照规定，有限合伙基金需要在工商部门注册，之后就可以开展募资活动。由于门槛较低，导致有限合伙基金市场的混乱，“两三个人注册个公司，然后以某一项目名义募集资金”，其中不乏一些骗子公司。由于缺乏监管，有的有限合伙基金还违规“明投暗贷”，从事高风险贷款业务。

　　风险控制弱是这种投资基金的命门，也是纠纷发生的主要原因。在嘴东开发区BT项目招募说明书中，融资担保仅为滦南(嘴东)经济开发区管委会的一份红头文件——关于太平洋建设集团道路建设财政拨款拨付的决议。

　　为了融资，地方政府往往用土地来抵押，或者出具担保函、安慰函，这是地方举债的通常做法。

　　急于推进基础设施建设的嘴东开发区管委会，在无法出让更多商业用地的情况下，试图用政府储备用地抵押。

　　2012年9月4日，嘴东开发区向滦南县政府请示用土地收储中心1042.33亩盐场土地作为抵押品，帮助太平洋三江融资。这一请示获得县主要领导的同意，此后国土局、规划局为之出具审批意见。一番努力之后，仍然未能完成抵押登记。

　　在仅有一份财政拨付决议的红头文件情况下，中金嘉钰开始募集资金。

　　李彩之前并没做过这类投资，但是看到是政府项目，而且有政府红头文件，便很放心地投资了120多万元。

　　据其介绍，自己投资的数额并不大，投资300万元、500万元的大有人在。中金嘉钰负责人证实了募集时的火爆，“两个小时就募集齐了，没有募上的哭着喊着要进入。”

　　就这样，来自全国各地的1.9亿元资金投向了滦南县的BT项目。这些资金大多用于偿还承建方拖欠材料供应商的货款等。由于建设资金短缺，原定于2013年末竣工的三条道路，至今仍有两条是“半拉子工程”。

　　高息融资链条显现

　　据悉，太平洋三江为这笔资金支付的年利率接近30%，融资成本之高超乎想象。一位投资基金管理公司负责人却认为这就是现在的行情，由于资金短缺，信托、BT项目融资的综合成本确实在30%上下。

　　在这个融资链条中，普通投资者、中介机构、基金管理公司，以及撮合资金供应和需求双方的“掮客”，分食了全部的利益。

　　首先是普通投资者，根据投资额度不同，以及与基金管理公司谈判情况，投资者获得的年化收益在12%－17%之间不等。一位投资300万元的投资人介绍说，由于是老客户，协议上的预期年化收益为17%。

　　其次是中介理财机构，这是一些以各种理财公司、财富中心等名头存在的公司，专门从事第三方理财业务。他们将客户介绍给基金管理公司。作为回报，基金管理公司支付中介理财机构4.5%－6.5%不等的收益。

　　之后是BT项目融资的中枢——基金管理公司，其收入主要是两块：顾问费、募集费，约12%，以1.9亿元为标的，可以获得2200多万元收入。但由于需要支付中介理财机构的费用，其真正收入在5.5%－7.5%之间。

　　该项目中，还有一个神秘的“掮客”，在撮合了资金需求方太平洋集团和筹资方中金嘉钰之后，他获得了约4%(800万元)的提成。

　　那么，市政道路工程利润空间有多大，何以能承受如此高的融资成本？

　　嘴东经济开发区管委会一位受访人士介绍说，以融资1.9亿元为例，融资规模是总投资的一半，虽然融资成本近30%，但平摊下来，仍有利润空间。

　　“BT项目利润率原来比较高，可以达到35%，近年有所降低，大概25%左右。”一位多年从事BT项目建设的负责人介绍说。

　　滦南县委副书记蔡春奎介绍说，在这起纠纷中，投资者、基金管理公司、太平洋集团、县政府几方都有责任，但主体责任还是在太平洋集团。在和投资人签订的协议中，至少有两条没有做到，一是一年后无条件偿还本息，二是它作为普通合伙人承担无限连带责任。

　　太平洋集团一位高层人士告诉《财经》记者，此事是政府迟迟没有拨付工程款造成的。

　　据悉，经过核定太平洋三江完成工程量2.3亿元，按照35%算，应拨付8175万元工程款，除去已经拨付的5000万元，尚有3175万元未到位。

　　上述人士还介绍，太平洋集团委托太平洋三江建设该项目，但并没有委托融资，因而这是子公司的独立行为，集团不承担责任。

　　在查询太平洋三江工商资料后，投资者发现，该公司股东为高庆东等三个自然人，太平洋集团宣称太平洋三江公司为其子公司，实际上并无任何股权关系。有投资人认为，这是太平洋集团为避免子公司纠纷殃及母公司而进行的特殊设计。

　　当地政府质疑承建方太平洋集团偿还能力和诚意，根据BT协议，政府支付35%的工程款，即使全部完工，也就1亿元，如何全部偿付1.9亿元资金的本息？“政府拨付的工程5000万元，融资1.9亿元，共2.4亿元，请问它在嘴东投钱了没有？”

　　目前，滦南县政府已承诺3月底前把政府欠的3175万元工程款拨付到位。太平洋集团、中金公司、滦南县政府三方正积极商讨还款计划，以保障投资人的利益。

　　隐形债务风险预警

　　从各省已经公布的政府性债务审计结果来看，发达地区负债更多的是低成本的银行贷款和企业债券。

　　欠发达地区通过BT、信托等高成本融资的比例明显偏高，在国家收紧这种举债方式后，贵州、山西、河南、重庆、广西、四川、江西等省将面临更大的偿付压力。

　　由于欠发达地区政府信用资质相对较低，土地出让收入不高，政府的融资渠道较窄，这给BT等融资方式留下了市场空间。

　　在肯定其为推进基础设施建设，加快县域经济方面的贡献外，还要预警其债务风险。

　　以滦南县为例，该县政府性债务主要来自新区——嘴东开发区，另一个开发区由于在老城区，基础设施完备，负债仅几千万元。

　　据悉，截至2013年底，嘴东开发区负债4亿元左右，其中三分之二为BT负债，三分之一为银行贷款。BT投资主要用于吹沙造地和市政道路建设。

　　“后来中央四部委发文要求慎做BT项目，自那之后，地方县里原则上不再做BT项目了。”滦南县一位官员介绍说。

　　2012年12月，财政部、发改委、央行、银监会联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号)。

　　该文要求切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为，重点提及除法律和国务院另有规定外，不得以BT方式举债。

　　“国家限制BT项目以后，地方就更难了，必然逼着我们从转变发展方式角度把更多钱投入到民生领域，逼着政府控制负债规模。”蔡春奎介绍说，2014年嘴东开发区的主要任务是控制债务规模，全年仅有一条投资额600万元的道路建设任务。

　　滦南县是河北省，乃至全国县级政府融资困境的缩影。

　　根据国家审计署审计结果，2013年6月，全国县级政府负有偿还责任的债务3.957万亿元，2011年以来每年债务增长26.59%。截至2012年底，全国195个县级政府负有偿还责任的债务的债务率高于100%；且债务偿还高度依赖当地的土地出让收入。

　　下篇：求解BT负债

　　BT模式大量进入地方基础设施建设领域，其贡献不容忽视，但这类融资不易监管

　　“BT是最符合市场经济要求的基础设施建设方式。”太平洋建设集团创始人严介和告诉《财经》记者。今年54岁的严介和被认为是国内BT模式的开创者。

　　1996年，严介和筹资5000万元，以BT的方式修建了江苏宿迁市市府大道。这是一个颇具国际化融资特色的BT项目，即完全由企业筹资修建，之后政府回购。让严介和十分得意的是，这条道路质量至今良好。

　　1998年后的五年，是严介和BT项目疯狂增长阶段。2003年建设部发布文件支持BT，这一模式因此阳光化，成为国内各地基础设施建设的一种重要合作方式。

　　BT融资的新一波快速增长，是2011年后。

　　2008年下半年，为应对金融危机，国务院推出了4万亿经济刺激计划，大量基础设施项目上马。2010年国内外经济形势骤变，央行多次出台政策收紧银根，地方续建和新建的工程面临资金短缺问题，一些地方纷纷选择BT模式。

　　高成本的BT模式大量进入地方基础设施建设领域，其贡献不容忽视，但这类融资不易监管，隐藏的债务风险引起了中央部门的警惕。2012年末，中央四部委发文，对地方政府选择BT模式建设的项目进行了限制。

　　在新一轮地方政府债务审计中，这种新的举债方式被重点盯防。根据审计署的统计，BT成为地方政府负债的第二大资金来源，截至2013年6月，政府负有偿还责任的债务中来自BT的达1.2万亿元(见附表)。

　　2013年7月31日，国务院总理李克强提出，要发挥市场机制作用，利用特许经营、政府购买服务等方式吸引民间资本参与基础设施建设、运营。这让严介和看到了阳光，他认为，中国的BT模式大有可为。

　　地方万亿BT债

　　和2011年全国地方政府性债务审计相比，2013年国家审计署部署审计时，特别增加了对各省、市、自治区通过新的举债主体、新的举债方式负债情况进行摸底。

　　根据审计结果，从政府性债务资金来源看，截至2013年6月末，全国总体上仍以银行贷款为主，一半债务来源于此。第二资金来源BT的债务规模也十分惊人。政府负有偿还责任的债务1.2万亿元，政府负有担保责任的债务465亿元，政府可能承担一定救助责任的债务2152亿元。

　　从30个省(市、自治区)和3个计划单列市政府性债务审计结果可以看出，BT等高成本融资方式所占比重较高。贵州、四川等省来自BT模式的债务规模较大，均超过千亿元，且在负有偿还责任债务中占比高。广东、上海的BT债务紧随其后，规模超过800亿元。

　　尤其引业界关注的是贵州省。截至2013年6月，该省4622.58亿元政府负有偿还责任的债务中，39.5%的债务(1827.41亿元)来自BT，是债务的第一资金来源。紧随其后的是银行贷款1231.97亿元，占26.7%。

　　贵州省审计厅副厅长游明进认为，由于历史欠账多，加上地表起伏度大、建设成本高等原因，该省基础设施建设、民生事业发展等方面资金需求较大，须多方筹措。

　　从审计情况看，贵州省政府性债务资金主要用于基础设施和公共事业领域。在政府负有偿还责任的债务中，用于市政建设、交通运输、教科文卫、保障性住房、土地收储、农林水利、生态建设和环境保护等基础性、公益性项目的支出占85%。

　　据悉，目前国内BT模式融资主要集中在市政道路和保障性住房两个领域。

　　浙江省审计厅副厅长陈焕昌告诉《财经》记者，浙江省引入BT、BOT项目建设模式较早，投资规模较大，据不完全统计，全省利用BT模式建设的资金规模已超过240亿元，大部分市、县政府均在利用BT建设模式。

　　2013年，浙江省审计厅对四个市、县(区)人民政府在2010年1月1日至2013年9月31日期间，采用BT、BOT等融资模式的政府投资项目建设情况进行了专门调查。调查发现，四个县(市、区)共33个项目，其中BT项目31个，BOT项目2个，总投资51.18亿元。项目主要分布在保障性住房、拆迁安置小区、水利围垦、学校幼儿园、货运停车场、垃圾焚烧发电厂等建设领域，总体来看，保障性安居工程占大头。

　　业界人士认为，全国的BT债务规模、风险尚未被全部揭示。

　　目前，通过BT方式变相举债融资的既有政府部门(如交通、水利等)，也有城投类的地方融资平台，由于BT项目没有纳入统一的债务管理中，在回购前，财政部门也没有制定回购资金预算安排计划，在政府债务中难见身影，因而被称为是隐形的负债。

　　一位不愿具名的知情人士认为，由于BT项目信息散落在各个部门手上，没有统一的项目管理，存在统计难度，因而“BT实际规模要比统计数据大”。

　　缓解地方融资困局

　　位于钱塘江南岸的杭州奥体博览城，是浙江省重点工程之一，建成后将成为杭州的新地标。根据规划，核心区总建筑面积270万平方米，12个项目包括主体育场、游泳馆、国际博览中心等。作为博览城的启动项目工程，杭州国际博览中心正如火如荼地建设。

　　这是一个典型的BT项目，总投资80亿元，承建方是中铁八局。

　　如此庞大的工程采取BT模式并不稀奇。佛山市市政基础设施BT建设项目工程、天津津滨轻轨项目、北京地铁奥运支线、南京地铁二号线一期工程等都是大型BT项目的代表。作为一种新型的融资模式，它受到广泛欢迎，并被大量运用到非经营性的基础设施建设中。

　　BT模式指的是项目的运作由承包方独揽，融资、建设均由其负责，待项目验收合格后移交给发包方，发包方承担建设成本和融资利息等。这一模式是从BOT(建设-运营-移交)演变而来，后者主要用于经营性基础设施项目，例如高速公路。这一模式的出现，解决了政府基础设施投资资金不足的难题。

　　BOT在英美国家被广泛应用，传入中国后，在一些经营性项目(如电厂)上运营。上世纪90年代开始，国内出现了BT项目。但由于政府性投资项目必须公开招投标，BT模式一直不具备合法身份。

　　2003年后，新一届政府上台，大力推行基础设施建设，但当时面临资金短缺压力。次年国务院出台了投资体制改革的决定，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，BT被官方认可，并得到发展。

　　新一轮疯狂成长是在2011年后，这缘于当时国家宏观调控政策变向，2008年底以来宽松的货币政策被逐步收紧，已经上马和准备上马的项目出现“钱荒”。对于基础设施薄弱、建设压力大等欠发达省份来说，这一问题尤为突出。

　　可以说，BT的消长，与国内宏观调控密切相关。

　　“因为各个融资平台在银根收紧以后没法借款，只有通过BT方式来做。2008年以后这波投资上来，项目铺开了，但银根收缩，在建工程必须续建完工，不做也没有办法。”浙江省审计厅投资一处副处长邵挺认为，地方政府大量用BT模式也有自己的苦衷。

　　中国式BT困局

　　BT模式产生于国外，在引入中国后被改良为“中国式BT”。所谓中国式BT，是项目建设时政府出资一部分(一般为三分之一投资总规模)，企业垫付一部分，进入回购期后政府逐年偿还。而在国际通行多年的BT模式中，政府几乎不承担任何风险，完全由企业自行承担。

　　“BT就是正派与腐败，干净与肮脏的分水岭。”在严介和看来，中国式BT是一种妥协，也是中国国情逼出来的一种模式。正派之人希望风险完全由企业承担，腐败之人希望政府承担部分风险，这样他才有权力。

　　让渡一部分利益给既得利益群体，这是行业“潜规则”。在一些地方的政府工程中，承建方总承包之后，会分包一部分工程给既得利益群体。

　　严介和所在的太平洋集团在全国多个省市参与BT项目建设，从投资额度来看，是目前国内最大的民营企业。据悉，该集团利润主要来自BT，其中四分之三是中国式BT。

　　“我们在二三线城市、经济欠发达地区投资力度大，央企不愿意去，因为风险大，他们主要集中在江浙沪、珠三角地区。”严介和介绍说，该公司在贵州、云南等省份的项目较多。

　　目前涉足BT项目建设的还有一支“国家队”，即央企中从事建筑业务的公司，如中国中铁股份有限公司、中国铁建股份有限公司、中国交通建设集团有限公司、中国建筑股份有限公司、中国水利水电建设股份有限公司等。许多省的城建公司也涉猎其中。

　　由于融资能力强、融资成本低，这些国字头的企业在承揽BT项目时十分“凶猛”，他们一般选择投资额度10亿元以上项目，有的项目投资甚至近百亿元。

　　麦肯锡城市中国计划研究团队认为，BT模式高度依赖当地政府的财政支持，而我国大部分中小城市却很难承担这份重任。面对许多较为基础性、中小规模的市政项目，政府难以下决心“勒紧裤带”，将未来财政预算一部分预留给BT回购。

　　能否如期回购，成为BT项目最大的风险，保障房建设领域出现的苗头值得深思。

　　中国冶金科工集团有限公司(以下简称“中冶”)是国家基本建设和海外工程承包的主力军之一，是国资委确定的以房地产为主业的16家中央企业之一。在国务院提出三年9000亿元保障房建设计划后，国资委鼓励央企投身保障房建设，中冶判断这个市场潜力巨大，于是迅速调整方向，主攻保障房。到2011年，中冶已成为全国最大的保障房开发企业。

　　大量以BT方式建设的保障房，也给中冶带来了麻烦。据悉，在有的地区，许多保障房建好后，地方政府不回购、不分配。由于前期垫资主要来自银行贷款，延迟回购导致资金无法回笼，额外支出的利息摊薄了项目利润。

　　这导致上市公司中国中冶(601618)财报中应收款净额增加，在2013年上半年财报公布时，公司已经对此提出预警。实际上，中冶从去年开始就已选择逐步退出保障房建设。

　　2013年11月12日，中冶公告宣布，全资子公司中国三冶和其下属鞍山中冶置业有限公司当日与中信信托等签署《债权转让协议》，拟将中国三冶持有的鞍山市劳动路保障性住房建设项目(BT项目)的债权转让给中信信托，涉资13.2亿元。

　　由于资金缺乏，许多地方选择与有实力的企业以BT方式建设。因购房者需要支付一部分成本，理论上而言政府自己承担的成本并不高。但因位置偏远，交通不便，或者价格优势不明显等因素，一些地方保障房出现无人申购局面。由此带来的回购风险始料不及。

　　BT模式存在市场运作、政策变动、政府信用等风险，中冶寻求解套，正是BT项目建设中风险的直接显现。

　　BT项目建设期一般为两三年，进入2014年以后政府回购项目逐渐增多，偿付压力增大。加上2014年是企业债券偿付高峰期，一旦出现集中兑付期叠加，地方政府无法如期回购的风险极高。

　　目前，唐山、温州等地区个别的BT项目，尚未进入回购期便出现债务纠纷，有的项目甚至被叫停，发包方和承建方对簿公堂。

　　BT融资规范之途

　　在今年初召开的浙江省政协十一届二次会议上，该省审计厅副厅长陈焕昌提交了一份提案，建议加强对政府性投资BT、BOT等融资模式项目的监管。

　　陈焕昌告诉《财经》记者，BT项目投资建设缺少相应的法律法规依据，一些地方在试点基础上出台的地方性法规在制度设计和执行上存在许多需要完善的问题，例如在制度设计上没有严格界定使用范围和条件，没有明确规范BT模式的项目审批、发包行为。

　　“BT项目基本上都没有实行公开招标，谁来做都是和个别人谈的，很不规范，随意性大。”陈焕昌介绍说。

　　浙江省审计厅对四个县(市、区)的33个项目调查后发现，除了3个项目实行公开招标和1个项目在当地招投标中心公告过外，其余29个项目均未采取公开招标，其中直接发包的1个，通过谈判形式确定的5个，以会议形式指定的6个，采取邀请招标确定的18个。

　　这种以邀请招标方式确定投资人，导致市场竞争不充分，往往导致熟人承包工程的局面。“不公开操作，可能有利益输送。”一位熟悉融资运作的业内人士说，这同时还会导致建设成本过高，增加了政府的债务负担。

　　以浙江某县9个BT项目为例，除了2个项目有一定下浮外，其余7个概算造价均无下浮，而该县当地同期、同类采取市场公开招标的项目概算造价中标下浮比率在13.5%。

　　融资成本过高、项目管理费收入不规范等，也是BT项目遭到诟病的地方。

　　多位受访人士担忧，BT项目从建设到完成回购需要数年时间，在实际操作中，往往出现上届政府为了政绩，不顾财务状况，进行大量基础设施、保障房建设等。

　　浙江审计厅投资一处处长陈岩明担心BT项目烂尾，由于债务偿还是靠政府信用担保的，如果违约，势必会造成政府信用受损。为此他建议，哪些项目可以用BT方式建设，哪些不可以，要有清晰的界定，并和偿债能力关联。

　　在银行贷款、发行债券等低成本融资渠道受阻情况下，高成本的BT等融资方式大量进入地方基础设施建设领域，其贡献不容忽视，但这类融资十分隐蔽，难以统计，难以监管，隐藏的债务风险不容小觑，能否逐步有所化解，仍然存在诸多不确定性。

　　为此，业内人士建议制定出台BT项目建设管理的规章制度，明确项目建设范围和相关部门(如发改委、财政部门)职责；严格执行BT项目招投标制度：将BT项目形成的债务纳入统一的债务管理，统筹管理区域内BT项目立项、在建、完工、移交，严控地方债务风险；加强项目建设过程监管，加强项目质量和造价控制等，使BT模式规范运行。

　　同时，地方政府要积极探索这类非经营性建设项目新的融资方式，否则无法从根本上缓解资金短缺困局。麦肯锡城市中国计划研究团队认为，以商业-公共土地捆绑开发的融资模式不仅可用于市政道路，它在许多非营利城市设施，甚至是城市综合体开发方面都可以引用。

资料

BT融资在中国

所谓BT(Build－Transfer，建设－移交)，是政府利用社会资金进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。它由BOT(建设－运营－移交)模式演变而来，是PPP(Public－Private－Partnerships，公共私营合作制)模式的一种形态。

目前，BT模式在市政道路、保障房建设领域被广泛采用。

1984年，中国实施了第一个基础设施BOT项目——深圳沙角B电厂。1995年5月，国家计委正式批准来宾B电厂作为BOT投资方式的试点，这是中国第一个经国家批准的BOT试点。

1996年，江苏宿迁市市府大道以BT方式修建。

此后，BT被越来越多地运用到市政道路建设项目上，但由于运作模式与招投标相关法律法规冲突，一直未得到官方认可。

2003年建设部[2003]30号文——《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提出，鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设－转让(BT) 、建设－经营－转让(BOT) 、建设－拥有－经营(BOO)等方式组织实施。BT模式开始获得官方认可。

2004年国务院出台《关于投资体制改革的决定》，鼓励放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，BT模式迎来良好发展机遇。

2012年，四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，严格限制地方政府以BT方式举借政府性债务行为。

2013年12月，国家审计署公布全国政府性债务审计结果，在地方政府负有偿还责任的债务中，BT成为第二资金来源，仅次于银行贷款。其隐藏的债务风险引起中央有关部门关注。