民航总局航班延误补偿指导意见的实践困境

　　《南方周末》同日相关评论：关于航班延误的法律分析

　　民航总局关于航班延误补偿的指导意见终于推出，这无疑是一个令人意外的进步。但人们更关注的是实践效果，没有多少人对此表示乐观

　　□本报记者 吴传震 王强 实习生 法伊莎

　　6月15日， 首届航班延误专题研讨会在京召开，100多名来自民航系统的干部参加了这次会议。同一天，民航总局召集各地方分局、各大机场和各大航空公司老总进京讨论夏季航空运输安排，其中再次提到航班延误补偿的问题。

　　就在这次研讨会期间的6月18日，某大航空公司的航班在首都机场发生延误并最终被取消，面对旅客的抗议，该航空公司工作人员强硬地表示：在现有的规定中，没有“赔偿”这个词。

　　但“补偿”这个词终于出现了。在研讨会期间，各航空公司拿到了民航总局有关航班延误补偿指导意见的试行文件。这意味着有关航班延误补偿的指导方案终于结束了征求意见阶段，试行文件将于7月1日开始正式实施。

　　在最后定稿的文件中，延误补偿的范围被大大缩小，仅限于“航空公司因自身原因造成延误”的情况；初稿中关于具体补偿金额的描述也被模糊化。但最终，各航空公司将依据该文件制定出相关细则。

　　指导意见缘何出台

　　对于消费者而言，民航总局推出延误了多年的航班延误补偿指导意见，是一个令人意外的进步。

　　但民航总局何以于此时要求各大航空公司制订航班延误赔偿方案呢？来自航空公司的消息说，航班延误问题已引起国务院领导重视。

　　另一个解释是——2004年年初，民航总局领导在结束对美利坚航空公司的考察后，将美利坚航空公司的《旅客服务计划》发给各航空公司，希望各公司也能对顾客进行服务承诺。

　　“重视得晚了，民航总局也是被逼无奈。”东航一位领导说。民航总局的无奈来自于强大的舆论压力。由于航班延误，民航总局和各大航空公司受到公众和媒体指责。

　　记者从中国消费者协会投诉与法律事务部获知，消费者对航空公司的投诉，在2002年是206起，2003年219起。其中三分之二是航班延误投诉。投诉的主要原因有二：一、航空公司没有及时告知；二、对补偿措施不满意。

　　而旅客对于航班延误不仅心存不满，还直接诉诸行动。就在今年五一黄金周开始前一天，首都机场有320多个航班因各种原因造成延误，媒体描述了当时的场景：“滞留期间，乘客与航空公司的地勤人员发生了肢体冲突。”

　　有鉴于此，5月份，民航总局下发了《航空延误补偿方案征求意见稿》，将旅客服务中最为尖锐的延误补偿问题推到了航空公司面前。

　　在征求意见稿中，航空公司可以免责的情况很少——“除天气原因，跑道 ／ 机场关闭；机场安全普查和空中禁航造成航班延误之外”。更严格的要求是，航空公司应承担因空管流量控制和属于机场原因造成的航班延误补偿责任。

　　“这不是‘东家放火，西家坐牢’吗？”一位航空公司的人士这样评价说。据悉，各航空公司认为征求意见稿对航空公司过于严厉，不符合行业的高风险运营规律。

　　记者从相关渠道获取了民航总局这份尚未公布的试行文件。文件名为《关于贯彻国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见》，从文件的标题就可以看出，最初的征求意见稿遭遇了航空公司激烈的反对，补偿的范围狭小而模糊，仅限于因航空公司“自身原因造成”这类情形。对于其他原因导致的延误，航空公司并无补偿责任。

　　据参加6月15日研讨会的人士透露，民航总局运输司的领导告诉航空公司，补偿细则制定时只需针对公司计划、运输服务、空勤人员和工程机务四种属于航空公司责任的情况就可以了。

　　来自民航界的消息显示，依据指导意见划定的方向，中小航空公司出台的补偿细则将以现金补偿为导向。这种选择一方面源于自身资源不足，不便于采用下次购票折扣以及里程赠送等方式，另一方面源于中小航空公司往往盈利较高。相反，在民航总局建议的三种方式中，大航空公司更愿意采取后两种非现金的方式。

　　当然，经济补偿这个尖锐问题并不会单独提出。深圳航空总经理董力加告诉本报记者，该公司将出台厚达60页的《服务白皮书》，同时将在内部推行一本对应责任的蓝皮书。正如民航总局领导年初所希望的那样，7月份以后，乘客将拿到各航空公司厚厚的服务计划书。其中大量的将是关于各项航空服务的内容，补偿问题仅仅是其中不起眼的一个。

　　不过毫无疑问的是，这个不起眼的部分将成为注意力最集中的焦点。

　　指导意见的实践困境

　　民航总局的指导意见出来了，但人们更多关注的是最终的实践效果。效果包括两方面，一是航班延误以后旅客能得到航空公司补偿；二是航班延误的情况会因此而减少。

　　“信息不对称。真正执行还是有困难，延误原因，旅客怎么判定？”中国消费者协会投诉与法律事务部的工作人员说。

　　指导意见酝酿的过程中，消费者并没有能参与。当然，民航业没有义务让消费者参与，但为了今后的服务更加到位，充分听取消费者意见是至关重要的。

　　更值得关注的是，就延误补偿问题发生纠纷以后该找谁来主持公道。据知情人士透露，为了顺利推行延误补偿计划，民航总局曾主动找中国消费者协会和国家工商总局协商，希望得到相关部门的参与，但最终遭到了回绝。民航业需要与地方工商局和消协逐个进行协商。即便如此，民航总局的计划还是会在7月开始执行。一个没有仲裁者的补偿方案对乘客意味着什么？

　　对于涉及普通消费者与专业商业机构之间的纠纷，法律一般会让后者承担举证责任，因为消费者的取证能力很弱，让消费者举证事实上相当于取消了消费者的索赔权利。在这个指导意见中，没有作出有关航空公司承担举证责任的规定。

　　在行文简单的指导意见第八点中，民航总局否定了该意见具有法律效力的猜想，在此后发生的相关诉讼中，乘客不能以此为据。该点将乘客进行法律诉讼的皮球踢回给了《民用航空法》第126条，该条由于对航空公司过于宽容而广受诟病。

　　据了解，《民用航空法》由全国人大常委会于1995年10月30通过并公布，去年6月传出修订《民航法》的消息，但至今仍无结果。

　　同时，也有相关人士认为：“出台法律的程序比较复杂，可以在先有司法实践的基础上，让标准规矩运行一段时间，再修正，从而制定出的法律比较完善。”

　　据中国民航管理干部学院运输研究所所长田静介绍，美国航空业更多是航空承运人协会的自愿承诺，以及航空公司的特别承诺。美国运输部根据航班正点率等指标对各大航空公司进行评比。

　　据民航总局空中交通管理局统计，今年一季度，全行业正常航班21.29万班次，不正常航班6.21万班次。指导意见出台能让航班延误的情况有所减少吗？由于延误的成因复杂，问题的答案显然不容乐观。

　　延误之痛

　　据调查，多种原因会导致航班延误，其中最主要的是如雾雨、风暴、低云等恶劣天气。据统计，由于天气原因导致航班延误约占延误航班的70%，而世界上70%的飞行事故是由于飞机违反天气标准起降造成的。

　　另外一个容易导致延误的原因是民航运输业服务链的脆弱性，机场、空管、油料、航空公司等环节紧密相关，一个环节出了问题，其他环节就受到影响。除了航空公司已在竞争中快速成长外，其他这些环节都由于垄断及改制缓慢而问题重重。“我们身上已经套了很多枷锁。”一位航空公司的高层说。

　　更令民航业头疼的就是空中管制原因。因空中流量控制造成的不正常航班占10%。我国的空域管理权并不在民航部门，而是为了国防需要，由国防单位掌握。

　　此外，由旅客原因造成的航班延误占5%。

　　由于宣传不足等因素，大多乘客并不理解航班延误的复杂性。在不清楚具体的原因的情况下，就将矛头对准了航空公司，航空公司因此往往认为自己才是“弱势群体”。

　　事实上，航班延误仅仅是表象，其后还隐藏着更多问题。

　　民航业这几年高速发展，运输总量的增长、机队规模的增长和航线的开辟都是惊人的。2003年底，中国民航共开辟国内国际航班航线1176条， 2003年全行业通用航空生产完成63504小时，比2002年增长十分之一多。

　　但与之相配套的“空中管制系统的投资、空中道路的拓宽、维修能力、销售网路、管理方面的培训并没有跟上”。一位业内人士评价说。

　　由于对民航运输业的投入跟不上市场的需求，同时，为了抢占市场，许多航空公司依靠商业贷款来买飞机或者飞机租赁，各航空公司必然提高飞机的利用率，来摊薄飞机的折旧成本。

　　以东航为例，该航空集团共有78架飞机，目前每周共运行航班3130班次，平均每架飞机每天要飞5.7个班次。而一个班次延误，后面的班次全部都会延误。

　　最新的数据显示，2003年全民航亏损高达30亿元，其中航空公司亏损27亿。各航空公司必须竞相提高使用飞机利用率，才能保持微利。因此，在重视安全之后，效益必被优先考虑。