| 聚焦公用事业改革：坚冰已破难点待解 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年01月10日 10:12 中国经济时报 | ||
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本报记者单继林 “电是一张卡，煤气也是一张卡，要是你家里有四五张磁卡，恰巧你年纪大了，眼睛又不济，去缴费时又老是排队，有的银行还老是交不上，心情会好吗？” 北京一位70岁的老太太嘟囔着对记者抱怨“前不久‘峰谷用电’要安装的一种机器 不过，事情也在不断地发生改变。 公用事业垄断局面将被打破 一年来，在各种政策利好的刺激下，国内一些开放度比较高的城市，民间资本和外资开始或正在品味公用事业市场这一大“蛋糕”，公用事业的开放已成必然趋势。 电力改革刚完成上层框架的构建，期待着的电监会尚未出现在人们的视线中，改革的结果也有可能离人们的期望还有距离，但毕竟垄断的坚冰开始破裂。 “2003年将告别垄断，全面开放市政公用市场”，这是建设部部长汪光焘在日前结束的全国建设工作会议上透露的消息。他说，2003年中国将全面开放市政公用市场，允许国内各种资本和海外资金参与市政公用设施建设，各地的企业可以跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营。 “这是中国继电力、航空、电信等垄断性行业对外资和民间资本全面开放后的又一突破”，有评论这样说，这也标志着中国的城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益的行业也将告别政府垄断经营的局面，加速市场化进程。 根据国家统一规划，今后与人民生活息息相关的自来水、燃气、供热、污水和垃圾处理等市政公用行业将建立特许经营制度，由政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行特许经营。市政公用设施的建设将公开向社会招标选择投资主体。 这样，被称之为“计划经济的最后堡垒”的公用事业的垄断局面将在相关政策的不断出台下而逐渐被打破。 保证效率和公平， 制度要先行，法律掣肘须突破 自来水、燃气、治污、公交等城市公用事业在中国一直被视为自然垄断性行业，由国有企业独家经营，并由财政补贴，曾被视为“市场经济边疆”。由于存在效率低下、严重亏损、服务质量差等问题，被百姓斥之为“气老虎”、“水大爷””，这是百姓对这些垄断行业的服务质量作出的反映和概括，而这些又正是此类行业亟须改进和完善的地方。 如何改进？类似这位老太太说改装新的机器，实行新的计价方式，在业内人士分析看来，电子信息化的实行是一种极大的进步，既提高了工作效率，又在客观上增加了在此领域的透明度，腐败也将随之减少。但改革有时也会带来一些新矛盾：效率和公平经常会陷入“两难”境地。那又如何保证两者的统一？国务院体改办研究所的高世楫强调，一种好的制度设计很重要。 特许经营将在未来公用事业开放中实施的一项制度。而据了解，由于《特许经营法》尚处于起草中，先行的《商业特许经营管理办法(试行)》(1997年颁布)只是一个部门规章，只规定了特许经营的一些原则，可操作性不强，难免给实际操作中带来一些问题。 而且，目前还有一个现实的问题是，由于国有资产管理体制尚处于变革之中，中央、各地的国有资产管理部门还没有成立，对提高城市公用、公益性设施等国有资产的处置和管理的效率将是一考验。 “在一定监管的前提下，还必须从法律制度上来解决公平问题。”中国社会科学院法学研究所宪法行政法研究室主任、研究员周汉华博士说，在公用事业放开进程中，因法的不完善和制度构造的漏洞，面临许多需要解决的实践问题。 周汉华博士强调认为，某些地区在吸引外资内资的时候，“关门打狗”现象在某种程度上还存在着。“现在主要是存在效率与公平的问题。政企不分、国家垄断经营是主要表现。”如何真正解决给民营企业平等竞争的机会，周汉华说，要从法律制度的设计上来解决。 “不能把垄断经营和非垄断经营捆绑经营，使垄断者获得超额利润。”周汉华警告说，应该首先把这两个领域分开，然后在可竞争的领域实行自由进入制度。在现实中，并未能把垄断和非垄断两个环节很明确地分开，很多地方政府把这二者捆绑在一起来销售，从而往往形成独家经营。 特许经营怎么才能公平地配置资源？在相关领域特许后，采取何种方式来实现？周汉华提出，招标和拍卖是一种不错的思路，但在什么领域具体采取什么样的措施，在法律上也没有一种明确的规定。 在特许经营中，合同的管理非常重要，周汉华进一步说，若无制度约束，还将产生一系列的问题。同时，在特许权退出后，治理者的治理结构也是非常重要的。公用事业在市场化进程中需要政府提供普遍服务的义务，政府应该实现从“运动员”到“裁判员”的角色转换，必须确保建立透明公正的准入制度、定价机制及普遍服务的义务。 回到磁卡上，虽说是一小事情，但要使那位老太太能够有一天拿着一张卡即可去买电、买气、坐车和用水，确实需要相关部门在改革中不断改进服务。也许不久就会有这样的事情：一个蓝眼睛、高鼻梁的老外，敲开京城一普通百姓的家门，笑眯眯地递上一张调查表说：以后我们公司为您供水。
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