特大镇发展之“题”，如何解？_新浪财经

今年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。

特大镇发展再次引发关注。镇，是我国行政区划之一。根据宪法，我国的行政区域划分如下：

全国分为省、自治区、直辖市；

省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。国家在必要时得设立特别行政区。

其中，镇是县、自治县管辖的基层行政区域。改革开放以来，我国乡镇经济蓬勃发展，涌现出了一大批经济实力雄厚、人口集聚能力强的特大镇。

当前，对特大镇并没有明确的定义。根据国家发改委发布的文件，镇区人口10万以上可以被称为特大镇。据不完全统计，在我国近2万个镇中，有超过200个特大镇。

随着人口和经济规模持续增长，一些特大镇面临发展困境，核心问题是不匹配——经济发展规模与经济管理权限不匹配。用比较形象的说法是“小马拉大车、大脚穿小鞋”。

特大镇发展之“题”，如何解？一起走进浙江省温州市瑞安市塘下镇寻找答案。

人口近36万的特大镇

走进塘下镇，映入眼帘的是一栋栋高楼、密集的车流、大片的厂房……虽然行政管理体制仍是镇级，但塘下镇已经不是人们印象中的“镇”。

先从一组数字了解塘下镇——

塘下镇镇域面积108平方公里，下辖87个村社，常住人口近36万。

塘下镇2023年全年实现规上工业产值370.7亿元，同比增长12.8%；城乡居民人均可支配收入分别达到79430元、55939元，同比增长6.8%和8%。塘下镇综合实力位居全国镇域高质量发展500强镇榜单第14位，荣获省小城市培育试点优秀单位。

塘下镇的经济总量和常住人口数量，远超许多中西部县城的规模。

发展成如此体量，离不开塘下镇“当家”产业——汽摩配产业。这也是塘下镇的“金名片”之一。

伴随着改革开放，塘下镇开始涌现大量家庭作坊式的汽摩配产品工坊。1992年，汽摩配“专业村”塘下镇韩田村实现年产值超亿元，成为浙南地区第一个“亿元村”。

从标准件、点火开关等各类小配件起步，到逐渐形成“一村一品”的汽摩配块状经济格局，塘下镇汽摩配产业迈入集群化、产业化发展，逐渐成为瑞安乃至温州的支柱产业，在国内市场占据一席之地。

近年来，塘下镇一直聚焦汽摩配主导产业，由“塘下制造”不断转化为“塘下智造”，如今塘下镇形成以汽摩配为主导的产业体系，产业份额约占温州45%、瑞安63%。全镇拥有工业企业近万家，其中规上企业501家、亿元企业70家，国家高新技术企业361家。

塘下之困

“小马拉大车”，这是对我国部分特大镇已具备城市的体量和特征，却在机构设置和经济社会管理中只享有镇一级管理权限的生动写照。

受乡镇级行政管理体制的制约，特大镇在财税资金、土地利用、人员编制等方面缺乏自主权，导致经济社会发展受困于资源配置权限，发展潜力不能得到充分释放。这种经济发展规模与经济管理权限不匹配的情况是当前我国特大镇发展面临的重要共性问题。

在塘下镇，问题主要聚焦在两个方面：财和人。

一是财政方面，财权小，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本负担较重。

‌塘下镇的财政收入主要来源于一般公共预算收入和政府性基金收入。‌2023年，全镇一般公共预算收入14.82亿元，全镇政府性基金收入总数为14.32亿元。

支出方面，2023年，塘下镇一般公共预算支出14.51亿元，一般性公共预算结余为3215万元。政府性基金支出总数为13.95亿元，政府性基金结余为3737万元。

塘下镇镇长戴铭介绍，塘下镇财政收入全部上缴，每年根据绩效等按比例下划。其中土地出让收入比例大概是32%，即上缴100元，最后下划到镇上是32元。

塘下镇有近36万常住人口，城镇基础设施建设、城镇运维、产业发展等需要镇政府加强在招商、投资和管理等方面的投入。比如2023年期间，塘下镇人才公寓项目投入资金9874万元，瑞安市瑞安大道塘下段二期工程投入资金7164万元，“一把扫帚”环卫保洁项目约4000万元等。

产业发展方面，2020年，塘下落地温州首个“万千”平台——瑞安智能汽车关键零部件“万亩千亿”新产业平台。经过4年建设发展，累计落地亿元项目50个。近年来，塘下镇实施“数据得地”改革，坚持“亩均论英雄”，优先为81家重点企业、高成长型企业供地1600亩，容积率全部在2.5以上并实现工业上楼，单体企业实现产值税收翻番，最快增速达3倍。

然而，财政收入的留成率较低，难以覆盖不断增长的基础设施和公共服务需求。

走在塘下镇街道上会发现，不少道路设施已老旧。据塘下镇工作人员介绍，这些道路目前进入修补期，但财政资金紧张，尚不能完全覆盖，目前正在分段修补，部分路段道路施工正在进行中。

瑞安市委常委、塘下镇党委书记刘建敏表示，塘下镇是全市项目谋划建设的排头兵，每年谋划重点项目数和总投资数占全市比重近1/4。目前瑞安高新区已获得省发改委项目审批账号，但是还需要有关部门授权并列入政务事项库。同时随着塘下镇投融资项目增多，现有的财政模式已无法适应形势发展要求。建议探索完善市、镇财政管理体制，优化分成比例，加大市级财政财力向镇级下沉力度。

二是人员方面，管理力量不足。

塘下镇汽摩配产业发达，常住人口近36万人，其中外来人口近19万人，出租房、生产经营性用房等各类场所5万间，居民人口构成复杂，十分考验基层治理能力。尽管目前塘下镇是瑞安市基层站所配备最齐全的镇街，但其人员编制占镇常住人口的比例仍然低于其他乡镇，管理力量不足。

塘下镇平均每万人常住人口在编人员为8.2人。而另据统计，浙江慈溪市一般镇平均有20人左右。

瑞安市委常委、塘下镇党委书记刘建敏表示，塘下镇（瑞安高新区）总编制数330名，在编数296人，缺编34人，实有人员空缺率超过10%，未来两年还有20名干部退休，缺编数将突破50人。同时，当前干部结构存在“头重脚轻”现象，40岁以上占比超过一半、达到51%，30岁以下仅占12.2%；中层干部年龄老化的情况较为严重，其中中层正职平均年龄达到40.6岁。

当然，常住人口和编制人员的比例达到多少算合理需要考虑各地的具体情况以及简政便民的大背景，充实管理力量还可以从提高效率和创新能力等方面着手。

两个“解题思路”

中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部讲师李晨表示，面对资源约束和制度瓶颈，解决特大镇发展问题，唯一路径是改革。

一个“解题思路”是扩权改革。就塘下镇而言，从财政和人员两方面发力——

财政方面，建立财权与事权相匹配的特大镇财政体制。

一是探索建立特大镇一级财政体制，使特大镇的可用财力与发展实际相匹配，为特大镇产业发展、引才招商、基础设施建设和公共服务提供更多财力支撑。

二是加强与上级政府协调，完善县镇财政管理体制，鼓励在收支范围划分、收支基数核定等方面探索新的分成模式，优化分成比例，加强县级财政向镇级下沉力度。

三是建立健全重大事项“一事一议”机制，加强对重大项目的财政支持力度。

人员方面，可以通过借助多方力量，推进扁平化治理模式，提升治理效能。

一是探索优化上下级政府对接机制，推进县级政府人员编制向特大镇下沉。按照特大镇的人口规模和管理服务，安排一定比例人员通过挂职等方式下沉到特大镇，尤其是专业技术岗位。实行部门派驻人员在特大镇“县属镇用镇管”。

二是建立县域乡镇街道编制周转池，加强重点乡镇、重点工作的编制保障。

三是针对中层干部年龄老化问题适度超前谋划，通过选调、招考、军转等方式补齐编制缺口。

四是建立健全政府向社会购买公共服务机制，对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务项目，应尽可能交由社会力量承担，由“花钱养人”向“花钱办事”转变。

五是推动公共服务数字化转型，针对特大镇发展实际开发切实有用的数字化平台和应用场景，发展“互联网+服务”，提供线上办事、远程服务等新型服务方式，减少对实体人员的依赖。

李晨表示，当前，已有不少特大镇通过一系列扩权改革，在一定程度上改善了特大镇发展权责不匹配问题，但是包括土地指标分配、城镇规划、财税、户籍等管理事项在内的审批权依然由上级政府掌握。而且，在实际的放权式改革中，“放虚不放实”的现象时有发生，有的地方还会出现放权—收权的循环。

因此，未来还需进一步深化特大镇扩权赋能改革，在更大范围、更宽领域进行改革试点，不断探索既能够适应地方发展需要又能推广复制的特大镇管理体制。

另一个“解题思路”是撤镇设市。

2019年8月，浙江省龙港镇撤镇设市。

龙港成功撤镇设市，为特大镇改革提供了一个可能的思路，也成为近年来学术界探讨的热点话题之一。不少学者认为，包括浙江省在内的东部沿海省份普遍存在镇多市少、城镇体系不优的情况，推动特大镇改市，培育更多中小城市，是推动东部沿海地区新型城镇化的重要方式。

李晨称，需要注意的是，撤镇设市涉及到人权、事权、地权、财权等各项权限的全面升级，这必然引起地方利益之争等，需要破解复杂的利益分配结构调整问题，并非易事。行政区划调整是涉及多方面因素的系统工程，影响到经济社会发展和人民生活等多个领域，调整的成本很高，需要通过周密的规划和审慎的决策来推进。

在设市之前，龙港镇已经经历过多轮扩权强镇的改革试点，城镇规划建设和管理水平、基础设施和公共服务等条件已经较高，对周边地区也具有一定带动能力，也得到了地方政府的支持与配合，可以说是各方面条件均已成熟。相较之下，目前设市条件成熟的特大镇还不多。

镇改市的设想已提出很多年，但目前仍步履艰难，有学者认为是多个原因导致的：首先是利益分配，因为特大镇都是所在县的主要财政提供者，如果独立出来，上级政府在财政上会有很大损失，所以积极性不高；其次，从中央层面看，镇改市涉及行政区划调整，一旦城镇的行政级别提高了，接着就是机构编制和人员开支问题，会造成编制扩张，导致地方行政成本过大。

李晨认为，对于更多特大镇而言，当前的主要思路还应以扩权改革为主，进一步探索与人口和经济规模相适应的经济社会管理模式。对于少数设市需求强、设市条件成熟的特大镇，可秉持“成熟一个发展一个”的原则，稳步推进撤镇设市。

推进改革，要根据特大镇自身的条件以及功能定位来综合考虑，要遵循当地的发展规律，注重发展特色产业，因地制宜来提升城镇的生命力。