巴克莱银行常健：能源短缺会有哪些影响？预计“双控”目标放宽，限电措施延续|煤炭_新浪财经

在双控政策与能源短缺两大因素笼罩下，中国的限电措施可能会延续至2022年第一季度。我们认为政府会优先保障居民的冬季用电，但工业生产则可能会持续受到影响。面对能源荒，中国政府有可能放宽“双控”目标，并加快煤炭、天然气等能源的生产和进口。

作者：常健（巴克莱银行中国首席经济学家）

今年的限电政策最早在5月出现，其后迅速蔓延至全国20个省份，受影响省份的制造业产值约占全国的75%，而制造业贡献了中国约40%的国内生产总值(GDP)。

我们认为今年的限电措施受到多种供需失衡因素影响，包括疫后电力需求激增、能源管控目标进度滞后，以及煤炭短缺、燃料价格飙升、可再生能源供应不稳等造成的发电量不足。

经济模式与能耗“双控”目标

在“十三五”（2016-2020年）规划中，政府出台了能耗“双控”政策，要求各省份在达到能源消费总量年度量化目标的同时降低能耗强度（单位GDP能耗）。受疫情影响，2020年单位GDP能耗仅降低13.2%，未能达成原定15%的目标。

由于进度滞后，今年5月国家发改委督促第一季度不达标的7个省份加强能效控制，并于9月中旬发布了“双控”政策的完善方案，同时要求地方官员对目标完成情况负责，这也被认为是引发大规模突发限电的原因之一。

疫后经济结构逆转

事实上，自2017年实施“双控”目标以来，各省份达成“双控”目标并不困难，这主要归功于中国经济增长模式的转变，即从投资、出口拉动的制造业导向型，转向消费服务业导向型，特别是低能耗服务业的稳步扩张有助于能耗强度的持续下降。

然而，这种趋势在2020年新冠疫情期间出现逆转。一方面，出口的大幅增加带动了更为活跃的能源密集型产业活动，而另一方面，政府对于疫情的零容忍态度延缓了服务业的复苏。在经历长达10年的高速增长后，服务业对中国GDP增长的贡献比例在2020年首次出现下降。

为什么电力短缺？

今年前8个月的统计数据显示，燃煤发电占全国发电总量的约62%，其次是水力发电（14%）、天然气或原油发电（10%）、风力发电（7%）、核能（5%）以及太阳能（2%）。我们认为，今年的电力短缺主要由三种因素造成。

第一，煤矿关闭和煤炭进口禁令导致了煤炭短缺。电力需求激增之际，1-8月煤炭产量同比仅增长约4%，在脱碳政策下，越来越多的国内煤矿被关闭。根据中国煤炭工业协会的数据，截至2020年底，“十三五”期间全国累计退出5,500处煤矿。同时，政府加大对澳大利亚进口煤炭质量的审核力度也加剧了国内煤炭供应短缺的情况，而澳大利亚进口煤炭曾占进口煤炭总量的39%。

第二，煤价飙升及电价限制导致发电企业通过减产以减少亏损。过去一年，煤炭严重短缺，推动其价格上升约100%至历史新高。同时，政府为了保障民众利益，设置了电力价格上限，导致多省份的发电企业处于亏损状态。这种失衡在9月达到一个临界点，多家发电厂选择停产或大幅减产。

第三，可再生或清洁能源发电的不稳定性。除了煤炭，其他发电方式也遇到了供应瓶颈。自今年7月以来，由于四川、云南等主要水力发电省份的降雨量低于往常，水利发电出现异常下降。数据显示，水力发电在中国总能源结构中的比例，从去年的17%降至今年的14%，另外，风力发电也表现不佳，在5月份达到126亿千瓦时(kWh)的峰值后，在8月份回落至68亿千瓦时。

与欧盟能源危机比较

事实上，能源短缺不是中国独有的情况，欧盟也面临类似挑战。近几年中国和欧盟都在努力调整能源消费结构，减少使用煤炭。今年欧洲碳价上涨了约 80%，造成欧洲电价飙升。其次，由于欧洲今年春季异常寒冷，对供暖需求持续更久。数据显示，今年4月欧洲的天然气需求较2019年高出近20%。中国方面，华南地区（江西、广东和湖南）今年9月经历创纪录高温，空调用量大幅增加也推升了电力需求。

二者的不同之处在于，欧洲面临的更多是外部冲击，而中国目前的情况则部分来自于政策的要求。欧洲天然气产量多年来已经持续下降，2020年夏季由于管道和生产设施维护，欧洲从俄罗斯进口的天然气进一步受到限制。今年第一季度，欧洲液化天然气（LNG）进口量同比下降25%，第二季度再降6%。与此同时，亚洲对天然气的需求急升也抢占了部分欧洲天然气的供应。

政府如何应对目前形势？

我们相信中国政府接下来会微调目前限电的模式，预计政府会根据能源市场的走势，更好地调整能源转型的速度，通过调整电价或补贴发电厂的方式更好地应对燃料成本上升的问题。

我们的政策展望主要是基于两个观点：首先，经济进一步放缓，已对劳动力市场和社会稳定构成重大隐患；其次，脱碳政策是长期目标，落实节奏可以灵活调整。

今年7月份，中央政治局会议表示须纠正“运动式减碳”。9月中旬，国家发改委又出台了完善能耗“双控”方案，希望到“2030年实现能耗强度大幅下降和能源结构的优化，到2035年建立成熟的资源配置和节约制度”。

“双控”目标有可能放宽

中国今年上半年能耗强度下降了1.4%，我们认为今年要实现“能耗双控”目标并不容易。今年前8个月内，电力需求同比增长14%，高于过去3年平均值的6%，这也许是促使发改委急于在8月和9月加强限电的原因。

同时，我们注意到国家能源局在4月宣布，今年能源生产总量预计达到约 42 亿吨标准煤，高于2020年的40.8亿吨，这意味着中国在2021年的能源产量目标将增长 2.9%。假设能源消费的增速类似，我们估计今年中国的GDP若要实现8%增长，需要将能耗强度降低约5%，高于政府3%的目标；或是将进口标准煤总量从去年的9亿吨增加至12亿吨。

如今政府正面临两难抉择，即维持其“双控”目标但造成经济进一步放缓，还是以更灵活的方式增加国内煤炭产量以满足电力需求并放宽“双控”目标，藉此将经济增速维持在一定水平。如若选择前者，2021年中国GDP增长或会降至6%，两年的平均增长率則会降至4%；由于经济增长已在放缓，今年冬季又可能比往常更冷，我们认为政府或会采取第二种方案。

加快生产和进口，恢复电力供应

事实上，自9月下旬以来，中央和地方政府已采取一系列行动来增加煤炭和电力供应。

9月29日，国家发改委表示将通过增产、增加进口和使用煤炭储备来增加煤炭供应。政府已经向国有煤矿企业表示不用担心配额限制，并要求它们在今年剩余时间内释放全部产能。

此外，政府还从其他渠道增加能源资源，国有进口商正致力确保冬季有足够的液化天然气（LNG）供应。例如中国石化已经在山东新建了两座液化天然气储罐。

在发电方面，国家电网公司要求俄罗斯电力出口商Inter RAO对中国10月份供电量增加一倍。中俄共有3 条输电线路，每年可运输高达70亿千瓦时的电力。电价方面，政府已批准广东、湖南、安徽和内蒙古的发电企业针对工业用户临时提价，预计未来数周会有更多省份效仿。

限电政策仍在持续，包括北京、深圳和广州等地方政府开始减少非必要用电，例如停开路灯等。

与此同时，银保监会也要求银行确保满足煤电行业的融资需求，保障居民冬季取暖需求不受影响。

首要确保居民用电

随着冬季临近，我们预计政府将采取更多措施，防止能源短缺对经济造成重大干扰，同时确保民生用电。新华社在9月底的报道指出，节能目标固然重要，但不应该影响民生。

值得注意的是，年初至今工业用电占全国总用电量的2/3，居民用电仅占14%。今年用电量急升，主要是由于疫后工业用电激增；而居民用电的增长速度明显低于疫情之前，反映消费复苏疲软、交通出行减少。

限电措施或会延至明年首季

中国北方地区将于11月入冬，而拉尼娜现象更可能使今年的冬天异常寒冷，供暖需求或会因此大幅增加。若中国不大幅提高国内煤炭产量、增加进口煤碳供应，为保障民生用电，当局有可能会对高耗能行业实行更严格的限电政策，并将持续到2022年第一季度。

此外，中国将在明年2月份举行北京冬季奥运会。为了确保冬奥会期间的空气质量达到世卫组织的标准，我们认为一些重污染行业，尤其是在河北省周边地区的企业，有可能会持续实行限电或强制停工。

过去数年，地方政府一直以通过提高服务业占GDP的比重来实现“双控”目标，但“十四五”规划要求保持制造业比重基本稳定，这意味着靠提高服务业占比来降低能耗的方式已不再适用。鉴于制造业需求持续在高位，限电政策有可能会维持更长一段时间。

对全球能源市场有何影响？

鉴于中国是能源大宗商品的进口大国，我们认为中国的电力短缺将影响全球能源市场。

在煤炭方面，今年1-8月进口煤炭量同比收缩约10%，我们预计中国将在第四季度大幅增加煤炭进口。澳大利亚是中国进口煤炭的最大来源地，2019年占进口总量约39%，其次是印度尼西亚（24%）、蒙古国（18%）、俄罗斯（9%）和美国（1%）。值得注意的是，近期中国已开始从保税仓库中释放此前进口的澳大利亚煤炭库存。此外，中国也从哈萨克斯坦购买了首批动力煤。

另外，我们预计未来数月中国将继续扩大天然气进口，这可能会加剧全球天然气市场的供应紧张，增加天然气价格上涨的压力。尽管近来经济活动有所放缓，但中国对天然气的需求依然强劲。今年8月，中国的天然气进口同比增长了25%，取代日本成为全球最大的液化天然气进口国。随着中国对天然气需求增加，澳大利亚（占中国2019年天然气进口的 46%）、卡塔尔（14%）、马来西亚（11%）、印度尼西亚（8%）和俄罗斯（4%）等出口国有望受益。

如何影响中国经济？

中国上游制造业中的能源密集型生产已出现生产冲击，包括钢铁、水泥和化工行业，并拖累9月官方制造业采购经理人指数(PMI)意外下滑至49.6，是2020年3月以来首次收缩。我们预计10月制造业PMI指数将进一步下降至49。

另外，下游制造业和出口行业也可能受到限电影响。由于电力短缺，广东和浙江的部分制造商（例如纺织品和鞋类）已因为限电停产而暂停接收新出口订单。

在温和冲击情境下，政府将继续限电，但会放宽“双控”政策，我们预计中国在2021年第四季度至2022年第一季度的GDP增速将减少50至100个基点。然而，在严重冲击情境下，政府将严格执行“双控”政策，估计同期GDP增速将减少100-300个基点。

随着地方官员致力于达成年度能源消费目标，那些落后于目标的省份或将面临更严厉的限电措施。在温和冲击情景下，严重落后于目标的省份（占中国GDP约35%），其工业生产增速将会因此下跌3-5个百分点；相比之下，那些略为落后于目标的省份，其工业生产增速只会放缓1-2个百分点。

对全球供应链有何影响？

中国电荒为本已紧张的全球供应链再添压力。虽然限电政策主要针对重工业，但半导体、电子产品及汽车零部件等出口企业也未能幸免。尤其是苹果和特斯拉等供应商9月据报道暂停中国工厂生产，令包括最新型号iPhone在内的电子产品在旺季期间面临供应短缺的风险。

由于目前正值农产品收获季节，电力短缺也将影响粮食供应。我国有约有一半的玉米和大豆产自东北，而该地区电力短缺的情况最为严重。如果电力不足，玉米、大豆、花和棉花等农作物的收割都会受到影响。