新一轮财税改革，改什么？怎么改？｜央视《对话》

新一轮财税体制改革为何现在进行，会从哪些方面深化，如何实现现代化财政体系

文｜鲁伟

编辑｜朱弢

2024年7月，二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，部署了财税体制改革的重点任务和方向。

这是1994年分税制改革30年以来，中国又一次重大的税制改革，其动向备受各界关注与期待。

新一轮财税体制改革为何现在进行？这轮财税体制改革会从哪些方面进一步深化？如何实现现代化财政体系？

近期，中央广播电视总台财经节目中心《对话》栏目录制了一期节目《问答财税体制改革》。两位1994年财税改革的亲历者——国家税务总局原副局长、联办财经研究院首席专家许善达；华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康，以及三位财经媒体代表——《财经》杂志副主编朱弢、《企业观察报》副总编辑肖强、每日经济新闻副总编辑韩瑞芸，共同探讨新一轮财税体制改革相关话题。

以下为对话内容节选。

深化财税改革正当时

肖强：这一次税改与当前经济形势以及当前财政收入水平和趋势有没有直接关系？税改为什么选择这么一个时机？

许善达：1993年设计、1994年出台的财税改革制度，当时主要是要解决两个方面的问题：一是财政要由中央来控制地方，而不是由地方来控制中央；二是解决包税制度。这两个问题早已经解决了，但现在新的问题又来了。

现在地方政府收入占一般公共预算总收入约54%，同口径的支出责任占比为86%，地方政府收入缺口很大，但不能因为你支出多、收入少，我给你划一点收入了事，改革不该是这样，应该还是要先划分中央政府和地方政府的职责。

另外，在和老百姓紧密相关的养老、医疗、教育和住房四个方面，要确定哪些职责由中央来管，哪些职责由地方政府来管，更清晰地划分中央和地方政府的职责范围，根据职责范围确认收入归属，这是这次财税改革需要解决的问题。

陈伟鸿（《对话》栏目主持人）：有观点认为，财税体制改革主要是解决地方政府财政收入困难的问题，这是推动税改的一个原因吗？或者是原因之一吗？

贾康：这应该是原因之一。地方政府原来非常依仗的一大块财力（房地产收入），现在走下坡路了。这就造成现在一种新的倒逼，中央下决心推动新一轮财税改革里面一个重要的因素，怎么缓解地方的困难，同时连带着缓解企业困难。

陈伟鸿：我们这次税改能够解决这样的问题吗？

许善达：我认为还是要先解决政府的职责问题，现在地方政府收入占54%，支出占86%，按照支出比，地方政府收入缺口很大。我认为首先要调整的，是地方政府不应该承担这么多支出，这里我举一个最简单的例子，就是全国统筹的社保特别是养老保险，它就应该统一由中央政府负责，需要由中央制定统一标准。我认为应该将很多职权收归中央，将当下的很多转移支付直接变成中央财政支付。

重点是合理划分央地事权

陈伟鸿：这次税改的关键或者说重头戏，就是要完善中央和地方的财政关系，现在两者之间是处在一种什么样的关系，谁依赖谁更多一点？

许善达：我觉得从依赖度来说，肯定是地方对中央的依赖度提高了。但是改革的方向，不是说你就把中央收入占比减少一点，把税给地方划一点。这个依赖度要适当，该中央的中央得，该地方的地方得，然后我们保持中央对地方的一定规模、一定数量转移支付的比例。

贾康：对，逻辑的源头还是事权合理化。政权、事权这个顺序跟着来，后面财权、税基，然后再配上资产权、举债权、预算，这个逻辑应该是这么排下来的。陈伟鸿：我们有中央税，有地方税，有双方的共享税，所以在这一轮的财税体制改革当中，我们是不是可以非常明确地来划出哪些税应该归中央、哪些税应该归地方？

许善达：我觉得是根据税基来判断的。如果这个税基是跨行政区划的，应该归中央；如果这个税基是地方性的，这个税就可以归地方。

贾康：有些事情是没有争议的，比如关税，关税就是中央税，而讨论很多的房地产税，这个税种是一定归地方的，它没有外溢性，它就是地方辖区之内，所以归地方管，这是清楚的。这次中央提出优化共享税的比重。实际上中央地方都高度依赖共享税，第一大税现在变成对半分，然后企业所得税、个人所得税合在一起，中央拿60%，地方拿40%。这个现在看来得调整了，我自己感觉，如果说要调的话，首选还是所得税。

肖强：最重要就是中央和地方的事权的划分，以及与之相匹配的财权？

许善达：一个政府所谓事权也好，职责也好，你给县一级什么职责，你给它多少钱；你给市一级多少职责，你给它多少钱，就是事权和财权要有一个匹配的问题，既不能有事权没财权，也不能只有财权没有事权。

肖强：你们觉得哪一种状态比较好？一方面事权和财权相匹配，另一方面既有统一性，又有灵活性、能发挥活力，这么一个大的格局下，中央、省、县，税收的一个比例分配应该怎么样？

贾康：这个事情已经在推进过程中，十八届三中全会以后，财税配套改革方案里面说到的进一步合理化事权，落到什么形式上？就是形成一系列文件。首先从中央和地方共担的事权这方面，落到支出责任的明细单上，当然就有事权一览表。

有些事权很清楚，没有争议，外交、国防，这是中央事权；地方治安，这是地方事权。剩下的义务教育也好，环境保护也好，公共交通体系也好，医疗保障也好，它是要中央和地方共同承担的。

现在陆续发的文件是把每一个分门别类的具体事权在全国分成几大类地区。比如八大类地区处理义务教育，在具体义务教育方面，到了青海、西藏，可能就是中央要承担90%甚至95%，到了北京、上海，可能中央只承担10%，甚至只承担5%，这些都是一一量化的。现在的问题就是，事权一览表跟支出责任明细单还没有做到全覆盖。

大概就是这样一个推进过程。一定要进一步讨论，在事权合理化方面，不是简单的讲是走集权之路还是分权之路，应该讲怎么合理化。然后落到事权的一览表跟支出责任明细单可操作，这就达到了我们的目标了。陈伟鸿：如果说地方的财政增加了，那势必中央财政可能就少了。会不会因此影响中央对其他地方的转移支付，从而造成新的一些地域发展不平衡？

许善达：不是说我们地方增加税收、增加税源，一定造成中央收入减少。因为这只是一种措施，还有把地方的钱集中到中央的措施，所以最后的比重要根据新的职责和税种的收入划分，来确定新的比重。我认为要出现一个新的结构、新的比例。

今天形成共识，就是事权和收入不均衡的，所以现在大家要从一个新的改革方案的逻辑来考虑新的制度。这次叫谋划新一轮改革，不是在原有的格局下做一些调整，这是我觉得中央一个重要的信号。

房产税、个人所得税和消费税

陈伟鸿：房产税已经说了好多年了，老百姓也非常关心。你们的态度是什么？

贾康：我先说一句，所谓房产税和房地产税，两个概念是不一样的。在国家层面积极稳妥推进房地产税立法，这是必须做的。那么我理解，此前在部分地区为期五年的房地产税改革试点，是要为立法提供更为丰富的本土经验支持。但是现在不具备马上考虑房地产税改革试点扩围的时机。我要强调的是，（征收房地产税）这个方向是没有变的，必须在这方面寻找合适的时机。什么时候时机来了以后，才好专门去考虑这个事。这是我的一个基本的看法。

韩瑞芸：个人所得税跟每个人都是息息相关的，把个人所得税拆开来看，看它的结构、看它的费率，是不是有一些改善的空间？

许善达：我们的个人所得税最高边际税率在全世界范围来说都是比较高的，但实际上可能并没有起到调节高收入的作用。比如有高薪求职者，他会和企业谈，要税后多少钱，实际上增加了企业的成本。财税改革，我认为最高边际税率一定要降低。

我们现在跟国外企业竞争，我们得考虑，高科技企业的个人所得税率应该怎么确定？现在我知道很多企业到中国香港去，成立一家公司，因为中国香港地区的个人所得税税率最高为17%，这样能减少企业的税收负担。

我们现在的企业，尤其高科技企业，需要在国际上竞争，需要吸纳更多高科技人才，在这个问题上要来通盘考虑我们的个人所得税制度。现在的竞争环境对我们税制的科学性有很高的要求。我们考虑怎么样涵养税源，你就要给它减税，同时又能够创造新的税收资源，这两个怎么平衡？要好好研究。

贾康：实际上就是许局长说的。这些人你要想用高科技把它留住，企业就得给他加薪，让他维持实际收入不变，苦的是高科技企业。有人说，（个人所得税）把有钱人也一块儿被调节，对不起，厂主型的富豪，人家没有必要给自己开那么高的工资，他可以很轻易的避税。有的非常大的企业掌门人说，我一年只给自己开一块钱的工资，人家说这是高风亮节，实际上哪是高风亮节？他自己跟家人，一年可以几次出国，去享受生活。所有费用打入企业的成本开支。这很快逼出了打补丁的事，粤港澳大湾区以税收返还形式，把外国专家的边际税率压回15%。海南还把本土专家一起拉进来，压回15%。

所以我觉得新一轮的税制改革里面，个人所得税这个直接税要好好研究。最高边际税率一定要往下压，45%太高了，最好能跟企业所得税的标准税率拉齐到25%，一步做不到，可以分步做。

陈伟鸿：同样跟大家有很密切的关系，就是消费税，现在消费税是在生产环节征收的，三中全会的文件提出，把消费税的征收环节后移到批发和零售环节，那是不是我要买一个东西，得多掏比原来更多的一些钱？

贾康：消费税从开始的出厂环节，平移到消费环节来说，没有什么影响。虽然不排除有提价的弹性空间，但是如果有比较充分的竞争，是可以抑制过度的提价。

许善达：我认为是这样的，因为在生产环节收，它的税基是出厂价，百分之多少。到了零售环节是零售价，零售价跟出厂价中间还要提高的，所以要是想维持原来税率不变，那税负就要上升，如果想维持原来的税负，那税率就要下降。所以我觉得保持税负在技术上没有问题，就看怎么决策。

韩瑞芸：消费税已经是我们的第三大税种了，你们认为把消费税下划到地方的意义是什么？就是增加了地方的财力吗？

许善达：消费税在1994年时定为中央税，跟地方无关。我觉得，消费税下划到地方，不只是说给地方钱的问题，而是鼓励地方政府来推动在本地的消费。

贾康：调动消费潜力，扩大内需，改善生活。

许善达：这样地方政府积极性就高一点。现在消费税在生产环节收了，在零售地没有，所以地方积极性就受一定影响。如果放到零售环节，市长就得想办法在本地（促进消费）。但是，税种划给中央还是地方政府，还是前面我说的，得先确定其职责，根据职责确定，看什么样的收入比较适合谁来履行，这个职责就划给谁。这不是简单地根据地方收入少、支出多，所以就把中央哪一个收入往地方划一点，这不是解决制度性问题的办法。

深化财税改革的路径

陈伟鸿：我们国家的税收水平和国外相比是高还是低？

许善达：我们国家统计的口径，跟国际上一些国家来对比，有很多是不可比口径。所以你要想做一个专业性的分析，先得把这个不可比口径转换成可比口径，然后再来比是高还是低。

贾康：我再补充一点，其实光讲收入还不行，还得看支出规模。

陈伟鸿：抛开那些不可比的因素，历年来我们的数据是上升的趋势，还是下降的趋势呢？

许善达：这几年我们有一个方针是有减税降费这样一个政策。所以这几年慢慢的，有的是这一项，有的是那一项（在减税）。比如营业税改增值税，降低增值税税率，这些都是减税。还有一种是由市场决定的减少，比如土地使用税。所以不管口径怎么样，数据有下降的趋势。

贾康：跟国际上的宏观税负做对比，发展中国家平均水平是30%出头，我们前些年大概就是这个水平，现在可能也就是30%或者是30%少一点点。

陈伟鸿：我想代表我们的企业问一个问题。经过这次税改，企业交的税是变多了呢，还是变少了呢？

许善达：国家需要多少税，这是由好几个因素决定的。第一个是，政府要有行政的、国防安全开支，哪个国家都有；第二个是，政府给居民提供什么样的公共服务；第三个是，我们国家现在是开放的，要全球化，国内企业要跟国外企业竞争，税负也是一个重要因素；第四个是，国家的征收管理的效率。要把几个因素考虑综合，来决定我们国家宏观税负是什么水平。

贾康：我作为自然人纳税，或者我作为一个法人主体，交的税是变多还是变少，这要具体来看。比如我作为一个就职者，我的收入是上升还是下降了？大的方向是什么呢？对于中低收入阶层要适当减轻税负；对中产阶层不要明显提高税负，但是综合的税基可能要有所扩大；而对于那种先富起来的人群，可能就要适当提高税负了。所以交的税从我个人来说会多还是会少？每个人不一样。企业也是这样，比如一家企业，如果是从事绿色低碳发展行业的，那么政策上可能有很多的税收优惠，企业就可以享受这样的税收优惠。

朱弢：你们认为的未来的现代化财税体系该往哪一个方向走，以及要达到什么样的目标？

许善达：我从税务的角度来说一点，我们研究很多税收的法律，中国的税法跟一些发达国家的税法相比，有比较大的差异。我们国家发展现代化的财税制度，从税收上来说，怎样加强对纳税人合法权益的保护，以及怎样加强对税务违法行为的打击，这两方面都有很多需要改进的地方。

贾康：这是一个很好的问题。首先，应该坚持1994年确定的基本制度成果，坚持分税制，要特别解决省以下没有真正进入分税制的问题。

其次，省以下的分税制，五级分税是“无解”的，要变为三级实体层级架构下分税制，有的地方已经明确要求财政省直管县，那么省对下面的市和县可以先行政不同级，但财政同级，这样变成一个层级来考虑怎么给它配税基。如此一来，中央、省、市县变成三级框架，这对于基层财政困难、隐性负债等问题的解决创造了一个好的制度安排。

此外，中央和地方的事权在已有的基础上进一步优化，三级架构“扁平化”以后，从中央到省到市县，每一级政权有一级合理的事权，构建与事权相匹配的分级财税体制。

最后，还要有资产收益权的合理配置，再往后还要有举债权。这些合在一起就是从政权、事权、财权、税基到资产管理权、举债权落到公共财政的载体——现代意义的分级预算上，这个思路就基本上有了框架方面的完整性。

我心目中是这么一个远景，当然我们也知道还要有一系列的深化改革的任务，才能一步一步接近它。

题图来源 | 视觉中国

版面编辑 | 李郝钰