许善达：谋划新一轮财税改革

与美国、欧洲和日本相比，中国企业税制竞争力仍然偏低。思考减税降费问题时，需要将这一情况纳入考虑

文｜许善达

来源｜腾讯财经

近期，国家税务总局原副局长许善达在长安讲坛上就“谋划新一轮财税体制改革”这一主题发表演讲。他回顾了1994年以来我国税制的改革历程，并就新一轮的财税改革重点讨论了宏观税负、减税降费和养老金制度改革等问题。

许善达认为，宏观税负取决于四个因素：国家安全、居民生活水平和社会福利、企业竞争力和政府管理能力。判断和决定我国的宏观税负水平，需要从以上四个因素进行考虑，而不是简单将宏观税负指标与其他国家比较从而得出结论——这种简单对比在逻辑上是不成立的。

许善达表示，美国为了鼓励高科技重资产企业发展，在税收政策上做出了重大的调整。减税措施力度之大，超出想象。发达国家在提高企业税制竞争力的领域已经做出积极探索，未来还可能进一步改革。他认为，与美国、欧洲和日本相比，我国企业税制竞争力仍然偏低。思考减税降费问题时，需要将这一情况纳入考虑。

许善达还提到，现行的养老金制度亟需改革，需要建立一个新的三支柱体系。其他税制改革建议也需要财政在收支平衡中全面测算决策。

回顾1994年至今的税制改革历程

从中央金融工作会议到全国财政工作会议、全国税务工作会议，都有一个明确的精神，就是要谋划新一轮财税体制改革。这句话很多年没有提过，自1994年税制改革以来，我们做了很多工作，但一直是改革当时确定的与预期目标不同的不规范方案。

1993年设计税制的时候有一个规范方案，时任副总理朱镕基同志认为，考虑到当时的实际情况，不可能完全按照规范方案来推进改革，于是进行了一些不规范的调整。调整方案出台实施之后，应该说，大家认为还是很成功的，同时也认为当时那些不规范的制度或政策，或迟或早要逐步往规范的方向改革。

比如增值税，当时规定纳税人购买机器设备税款尽管可以获得增值税专用发票也不许抵扣，这显然是不规范的，不利于鼓励企业投资，很多投资型大企业的税负加重。当时设定的税率是17%，仅“购买机器设备税款不能抵扣”一项，就相当于增值税率提高了6个点，我们测算税率达到23%。另外，营业税也不能抵扣，所以实际税负要高于23%。所以这些不规范的政策要逐步规范。

从2003年开始，在东北地区允许购买机器设备税款抵扣，2009年推广到全国。从1994年到2009年，购买机器设备税款允许抵扣用了15年的时间。

然后是企业所得税，当时设计的方案是所有企业实行一个所得税，后来研究认为不行，为了吸引外商投资，外商投资企业税负要低于国内企业，所以把统一的企业所得税改成两个企业所得税，即向国有企业、集体企业、私营企业征收国内企业的企业所得税，向外商独资、中外合资、中外合作企业征收外商投资企业所得税，外资企业的税负比国内企业低一半。

2007年全国人大通过《中华人民共和国企业所得税法》，将内外资企业所得税率统一为25%，2008年实施，2009年征收，从1994年到2009年，企业所得税统一用了15年。

再看营业税，营业税是重复征税，因为购进不能抵扣，所以实际上营业税的税负比增值税高很多。为什么服务业的营业税不改成增值税呢？因为分税制里要给地方政府一个主体税种，所谓主体税种，就是该税种的收入规模达到1万亿以上。当时企业所得税的规模数量很小，如果再把营业税改成增值税的话，按照中央和地方75：25的分配比例，地方政府没有什么大的税种，收入无法保证。为了让地方有一个主体税种，服务业不改成增值税，还保留营业税。

当时大家都知道，或早或迟，营业税要改成增值税，这一点没有异议，只是对于何时改、怎么改有不同意见。营业税改增值税比刚才那两项改革（购买机器设备税款允许抵扣、企业所得税两税合并）的难度更大，虽然提出很多方案，但没有一个方案被大家接受。

2009年国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，时任上海市委书记俞正声同志组织人员研究如何建成国际航运中心，涉及很多改革的内容，其中有一项就是营业税改增值税。

后来上海向中央申请，把上海与航运有关的营业税改成增值税，同时提出两点：一是，营业税改增值税以后，上海税收减少的部分自己承担，不要中央补贴；二是，由于营业税改增值税，这几种服务业企业税收负担下降，上海的税收已经有损失，而这部分税收本来就是上海的，如果再按75：25分配，地方财政无法承受，因此要全部还给上海。中央同意了上海的申请，批准在上海试点几个税目营业税改增值税。

同年，房产税也开始试点。为什么提出房产税呢？1994年设计的分税制确定中央收入超过50%，但没有完全实现中央和地方财政税收和支出的关系比例，地方收入少、支出责任多，中央收入少、支出责任更少。

解决办法无外乎两个，在保持中央对地方转移支付的前提下，要么中央把一部分收入划转地方，要么中央承担更多支出责任，这样才能平衡。但是中央也觉得收入不多，不能划转。

当时就有专家提出，地方收入不足是客观事实，应该增加地方收入，可以考虑征收房产税。这个观点提出之后，很多人反对，认为中央和地方的关系通过加征房产税来缓解，逻辑上是有问题的。

后来为什么还是试点房产税呢？因为当时房价上涨很快，一批专家提出，征收房产税不是为了缓解中央和地方的关系，而是抑制房价上涨，同时还可以解决两个问题：一是增加地方财政收入，二是调节居民收入差距。这个意见被采纳之后，2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部联合发文，在上海和重庆试点房产税。

当时我在《财经》杂志发表万字长文指出，征收房产税对抑制房价上涨、增加地方收入、调节居民收入差距的作用有限。这个问题引起广泛的争论。上海营改增试点几个月以后，很多地方政府也向国务院申请试点，而上海、重庆试点房产税之后，没有一个地方政府申请加入。房产税试点到现在已经十多年，没有公布试点报告。我们到上海做过调查，试点没有实现预期效果。

房地产税立法提上日程之后，受全国人大法工委的委托，北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心收集整理了世界上40多个国家的房地产税税制并翻译成中文，提交全国人大法工委参考。根据该中心收集的信息，征收房地产税的都是土地私有制的国家，土地国有的国家征收房地产税的案例没有找到。

后来有人提出，香港特区的差饷税与房产税类似。差饷税是对物业单位的拥有人及占用人征收的税项，主要是按征税地的房产价值或租值，抽取一定比例的款项作为差饷税。差饷税实行专款专用，原来主要用于警政开支，后来扩大用于支付街灯、供水、消防等市政开支。

为什么叫差饷，不叫房地产税呢？因为中国香港的土地归政府所有，不能向居民征收房产税，但是警政开支需要经费，于是以差饷的名义从房产上收税。法学界的专家表示，对作为非土地所有者的居民征收财产税，在法理上是说不通的。2022年全国人大通过决议，认为房地产税立法条件不成熟，授权国务院在部分地区开展试点，试点五年以后总结经验再提请全国人大审议。

这些年很多专家呼吁房地产税试点和立法，对我国房地产发展带来负面影响，扰乱了居民和企业的决策，到目前为止，这些专家给出的理由不能让人信服，特别是不为法学界所接受。

相比之下，营改增的试点效果非常显著。举个例子，上海的广告业实行增值税，当时苏州的广告业还是营业税，上海试点几个月以后，苏州税务局发现苏州的广告公司业务量急剧下降，因为增值税发票可以抵扣，所以很多苏州企业把广告业务转到上海。苏州营业税收入减少，而上海征收增值税以后的抵扣发票到苏州抵扣增值税。所以苏州也提出申请，要求加入上海营改增四个税目的试点。国务院研究之后，从8月份开始到11月份，上海营改增试点的几个税目在全国推行，这几个行业的税负大大降低。国务院就陆续批准全国加入上海试点方案。

对于鼓励发展高科技重资产企业而言，营改增是一项非常重要的支持措施。因为高科技重资产企业的投资总额中有相当一部分是基建，越是重资产企业，基建规模越大。原来营业税是不能抵扣的，营改增之后可以抵扣，这对于高科技重资产企业是非常大的支持。2016年营改增完成以后，我国开始强调高科技重资产是税收政策支持的一个重要领域。

2017年财政部、国家税务总局公布了2016年的减税情况，但是很多企业的获得感不强。时任全国政协主席俞正声要求经济委员会组织调查，我也受邀参与这项调查。我们调查组到北京、上海、天津、苏州、南京等地进行调查，最后我起草了调查报告，全国政协召开会议专门听取汇报。报告中提出三条结论：

第一，无论区域或行业未落实减税的情况没有发现。第二，一些营业税纳税人没有及时拿到采购的增值税发票，税负肯定上升，感受不到减税效果。第三，高科技重资产企业在投资期间的税负是增长的。

为什么企业获得感不强，有两个原因。第一个原因，原来营业税纳税人对购进发票要求不高，因为购进发票对所得税和营业税影响不大，所以对收购发票不是很重视。营改增之后，销项税率不是3%、5%，而是17%，如果拿不到购进增值税发票，税负不降反升。我们了解到，很多企业拿到的还是普通发票，没有要求供货方开具增值税专用发票，所以没有进项增值说抵扣。一年多以后，特别是经过培训，企业才慢慢明白。

第二个原因，对于投资企业特别是高科技重资产投资的企业，营改增之后基建的增值税也可以抵扣，但是重资产企业的特点是投资周期长，像修路、盖房、购买和安装设备等，所有购进都是增值税发票，但是投资期有进项没有销项，所以这些企业在投资生产前一段时间的销项很少，进项很多，都不能抵扣。

1994年设置的增值税方案是参照欧洲税制，它的一个规范制度是每个月增值税清零，这个月如果销项多、进项少就缴税，如果进项多、销项少就退税。当时财政收入不多，如果当月退税承受不了，而进项抵扣是纳税人的权益，怎么办？后来采取了折衷的办法，就是现在不退，但在账上记着，等企业以后有了销项再来对冲。有些企业比如面粉企业，小麦收购是有季节的，收购的那个月肯定进项多，生产周期是一年，进项多就先不退税，下个月对冲一点，反正全年下来都对冲掉。

当时解决的是这些企业的问题，但是范围很小。营改增以后，比如购买机器设备，税款很多，但是新设备还没投产，哪有销项？重资产企业在投资期间进项税急剧增长，当时拿不到退税，等着生产销售以后逐月对冲。

有一个典型案例，武汉有一家企业——长江存储，其留抵税款在最高峰时达到100亿。这本质上是政府的无息负债，企业只能提高资产负债率，再去融资并支付利息，如果是上市公司，这种情况一定对股价有影响。我们发现，2016年以后很多高科技重资产企业的留抵税款迅速增加，这些企业感受不到减税效果。

全国政协批准了我们的报告之后送交国务院，2018年中央开始提出解决留抵税款问题，把留抵税款改为退税。但是留抵税款规模很大，只能先解决增量部分，去年的在账上记着，今年的有了收入就退。

从2019年开始，财政部把留抵退税指标分配到各地，实行一年以后，很多企业反映，各地税务局有自由裁量权，在额度分配上存在不公平。后来就进行了改革，按照一个公式来计算哪家企业该退多少，计算结果向企业公布，企业可以对比自己拿到的退税额度，如果有质疑可以找税务局，这就缓解了额度分配不合理的情形。

后来对留抵税款进一步研究，得出一个成果：留抵税款的性质是政府负债，财政收入除了用于政府开支之外，每年还向企业投资，很多新增国有资产就是留抵税款投资形成的，因此政府要变现一部分国有资产来退存量留抵税款。

这个问题争议很大，虽然很艰难，最终还是形成共识。当时国务院决定动用1000多亿美元的外汇资产（折合人民币10800亿），退2021年以前的留抵税款。对于财政而言压力非常大，下这个决心很不容易。由于需要将国有资产变现来退存量留抵税款，目前设计方案存在一定的难度，暂时先搁置了。

新一轮财税改革的一些问题和建议

以上梳理了从1994年分税制到现在的税制改革历程。“谋划新一轮财税改革”是现在的新提法，和原来的说法有很大变化。既然是谋划，就是还没有确定的方案，就像留抵退税一样，方向已经确定，至于怎么做是操作问题。对于新一轮财税改革，我们也进行了分析，重点讨论几个问题。

第一个问题，宏观税负。宏观税负的概念，无论财政学、税收学等教科书还是学术界，都未形成共识。不同专家使用不同指标进行宏观税负对比，得出的结论也大不相同，财政收入占GDP的比重是一个常用的指标。

我不赞成用我国宏观税负指标与其他国家进行对比，从而得出宏观税负过高或过低的结论。因为各国发展阶段不同，政府职责也不一样，所以这种简单的对比在逻辑上不成立。比如在我国解放初期特别是抗美援朝时期，农业税高吗？不高，因为有战争的需要。我认为宏观税负决定于四个因素：

第一，国家安全。过去理解的国家安全是军队保护国家，警察打击刑事犯罪，安全部门抓获间谍，现在是总体国家安全观，内涵更加丰富，比如主粮产量就涉及国家安全，习近平总书记讲“中国的饭碗一定要端在自己手里”。再比如网络，也涉及国家安全。国家安全的概念比原来的范围扩大了，维护国家安全就需要政府投入更多资源。

第二，居民生活水平和社会福利。如果提高公共服务水平就要提高税负，企业和居民的分配比例就会降低，工资不能涨太多。

第三，企业的竞争力。我国过去是封闭的计划经济体，不存在市场竞争强度问题，改革开放以后，我们有大量的对外贸易，还有很多外国对华投资，我们的内资企业不但在国内要相互竞争，在国际市场也要与外国企业竞争，企业竞争力这个因素就比计划经济时期要重要得多。如果企业失去竞争力，政府的税收资源就会减少。

第四，政府的管理能力包括税费征收能力。对于同样的社会活动，如果政府管理能力高，动用的资源就少，宏观税负就会降低，反之，宏观税负就会提高。

第二个问题，减税降费。由中信基金会委托，我们承担了中宣部立项，国务院研究室的《减税降费问题研究》课题。调研结果显示，中国企业税制竞争力低于美国、欧洲和日本，这是我们经过反复论证得出的结论。

美国特朗普和拜登两任政府都采取了大规模减税措施，企业所得税税率由原来的33%降到21%，比中国的25%还低。另外根据美国税收政策，海外投资盈利当时按照35%的税率缴税。同时，还有一条规定，把利润汇回美国时才缴纳，在没有汇回美国之前属于应缴税额，可以先不缴税。因此很多美国企业在海外总部的账面上有大量应缴税款，这是合法的，相当于政府给予的无息贷款。

在特朗普进行改革的时候，这些款项的规模有3万亿美元左右，按照35%的税率，有1万亿美元的税在海外企业账户上。特朗普上台后通过一项法案，凡是汇回美国的利润减税60-80%，也就是说，原来35%的税率现在只要按照最高14%、最低7%缴纳。

2018年美国开始实行这项税收优惠政策，前三季度完税后企业利润是6000亿美元。企业拿到钱之后，把其中4000亿用于回购公司股票（道琼斯指数突破30000），剩下2000亿投入研发（相当于美国GDP的一个百分点）。这项政策极大地增强了企业的竞争力，促进了美国企业和整个经济的发展。几年来拜登政府又给美国的一些高科技企业补助巨额政府拨款，道琼斯指数突破38000点。

另外，美国税收政策规定，资本利润率超过10%的部分免税，其逻辑是，正常资本获利10%已经足够，10%以上的利润来源是无形资产，包括技术、专利、品牌等，对于这部分获利不征税。这样的税收政策还有很多，无法一一列举。

可见，美国为了鼓励高科技重资产企业发展，在税收政策上做出了重大的调整。减税措施力度之大，超出我们的想象。而且减税是有针对性的，包括研发、无形资产都享受减免优惠。现在美国股市上股价最高的都是高科技重资产企业，像英伟达的市值高达两万亿美元。为什么资本市场这么认可它的价值？因为这些企业有巨大的增值潜力。

发达国家在提高企业税制竞争力这个领域已经做出积极探索，而且还会进一步来改革。税制竞争力是影响宏观税负的重要因素，我国企业税制竞争力低于美国、欧洲、日本，无论在国际市场还是国内市场，我国企业与外国企业相比，竞争力偏低。

关于财税改革我们也提出了建议，一个重要的结论是，我国职工养老制度存在一个非常重要的缺陷。按照现行的职工养老制度，在缴纳社保的时候，个人扣8%，企业扣16%，加起来是24%，这笔钱进入统筹账户。职工退休之后从社保领取退休金，如果统筹账户余额不足以支付退休金，由财政补贴，现在财政每年要拿出一笔钱来弥补收支缺口。

这种机制有不合理性，因为财政补贴缺口，不仅低收入群体获益，高收入群体同样获益。财政补贴应该补给达不到最低养老金水平的人，高收入群体不应享受补贴。现行的养老金制度要改革，建立一个新的三支柱体系。

第一支柱是保证中国任何一个居民（包括农民和城镇人口）在退休之后能够领取摆脱绝对贫困的养老金。2020年全国脱贫标准为人均年收入4000元，按照物价每年上涨3%来计算，2024年脱贫标准应为4500元左右。

我们的建议是，政府只承担全社会居民最低的养老金保障，那些高收入人群可以把钱放在第二支柱。总而言之，现在的养老金制度就像改革之前的税收制度，存在很多不合理安排，需要逐步规范。

其他税制改革建议也需要财政在收支平衡中全面测算决策。

(本文整理自作者在中国经济50人论坛举办的《长安讲坛》第413期所作演讲，小标题为CF40编辑所加；文章仅代表作者个人观点，不代表CF40及作者所在机构立场)

题图来源 | pexels

版面编辑 | 李郝钰