行业研究 | 国家创新政策升级——评《工业和信息化部主责国家重点研发计划重点专项管理实施细则》

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创新政策，制度设计

2024年3月31日印发的《国家重点研发计划管理暂行办法》（简称《办法》）和2024年8月1日印发的《工业和信息化部主责国家重点研发计划重点专项管理实施细则》（简称《细则》）是我国国家创新政策的重要升级。预计未来会重新塑造我国的科技产业格局，能够催生出一批新技术、新产品、新产业，培养出一批未来领军企业。

《办法》和《细则》进行了全面和科学的制度设计。项目立项方面，设定了立项管理规程，以保证“出题水平”；组织实施方面，选取了同行评审的方式，以筛选“考生能力”；总结验收方面，对目标、效果进行多方面的评价，以确保“答题成色”；资金管理方面，设定了多种拨款方式，以激励“考生意愿”；监督评估方面，设定了奖惩措施，以确保“考场纪律”。

为了提高国家重点研发计划的实施效果，对比了国外先进的创新政策，得到了三点启示。一是要加强产业化的考量权重，从而促使研发活动能够产生一批新的产业。二是要允许个体项目的失败，从而鼓励探索高回报、高风险的颠覆性项目。三是要确保资金来源的稳定，从而满足高研发门槛项目的资金需求。

国家重点研发计划是党中央、国务院批准设立的重大科技计划。为规范国家重点研发计划管理，保障国家重点研发计划组织实施，科技部、财政部于2024年3月31日印发了《国家重点研发计划管理暂行办法》（简称《办法》），《办法》替代了2017年颁布的《国家重点研发计划管理暂行办法》（国科发资〔2017〕152号）。

2024年8月1日，工业和信息化部办公厅关于印发了《工业和信息化部主责国家重点研发计划重点专项管理实施细则》（简称《细则》）。《细则》是工信部作为主责部门，对《办法》的落实和细化。《办法》和《细则》作为国家创新政策的重要升级，旨在解决重大科学问题、关键共性技术和产品研发，预计这一计划未来会重新塑造我国的科技产业格局，能够催生出一批新技术、新产品、新产业，培养出一批未来的领军企业。因此，有必要对国家重点研发计划进行分析。

一、国家创新政策的意义

《创新政策影响评估手册》一书将创新政策定义为由政府设计并管理实施的、支持创新产生和扩散的公共干预政策（不包括私人、企业的创新政策或战略）。创新政策可以分为15类，不同创新政策的政策对象不同，预期产生的政策目标也不同。

虽然企业是创新的主体，但创新的技术来源大部分是由国家创新政策产生的。经济学家熊彼特认为大企业是创新的主力，只有大企业才有足够的资金承担创造性破坏的费用。哈佛教授克里斯坦森却认为小企业的创新更有效率，大企业不可避免的由于财务报表的短视，忽视对长期有用、但是不确定性更高的技术投入。而事实上，大企业、小企业均承担了创新的任务，但也仅仅承担了研发产品到发展产业这部分的职责，而更早期的概念验证、甚至科学发现，由于市场的失灵，必须由国家通过创新政策推动进行。硅谷往往被人认为是美国创新的策源地，然而事实上却是在美国国家创新体系下所结的“果实”。《硅谷百年史 互联网时代》一书中提到，硅谷的成就应该归功于政府，硅谷的高科技发展史是政府整体干预的完美案例。无线电和电子工程的发展很大程度受到美国军方的资助，计算机的开发受到英美两国的资助，第一批集成电路的客户是美国国家航空航天局（NASA），互联网、激光技术、全球定位系统的研发资助方是国防部高级研究计划局（DARPA）。硅谷并没有“发明”新技术，而是将政府资助产生的新技术进行了“转化”。《芯片战争》一书中也写到，“在20世界60年代早期，人们可以宣传是五角大楼创造了硅谷”。

国家创新政策的力度往往与国家的竞争强度成正比。从二战开始，美国的国家创新政策有过两次高峰。第一波的创新政策高峰开始于二战，以1940年范内瓦布什倡议的国防研究委员会（该机构后续是科学研究与发展办公室）为标志。1944年，美国GDP的0.5%投入研发，而这一数据在1938年仅仅是0.076%。战后，范内瓦布什发表了著名的《科学：无尽的前沿》这一报告，但是政府是否应该大力支持科研进行了长时间的争论。这一争论以1957年10苏联发射第一颗人造卫星为标志得以尘埃落定。1958年是美国国家创新政策密集推出的第二波高峰。1958年颁布了《国防教育法》，成立了美国国家航空航天局（NASA），设立了国防部高级研究计划局(DARPA)。60年代末到70年初期，越战泥潭、社保开支增加、登月计划的完成以及国内分歧的加剧，使得美国政府对科研开支开始进行了收缩，但维持在了一定水平（乔纳森·格鲁伯和西蒙·约翰逊，2021）。

即使在国家间竞争较为缓和的年代，国家创新政策在市场失灵的领域仍旧发挥了巨大作用。20世纪70年代中后期，大批著名科技公司成立，微软成立于1975年、苹果成立于1976年。大型科技公司的研发费用逐渐增加，企业研发接棒政府研发。但是，政府创新政策仍然起到巨大作用。技术的来源和人才的培养来自国家创新政策，技术转化为产品的概念验证也受到政府资助，新产品面世后，政府还承担“早期购买者”的角色，帮助企业度过危险的初创阶段。

当前，大型科技企业承担了更多的研发任务，但是能够培养出这些大型科技企业，仍然依靠的是国家创新政策。《芯片战争》写到，美国政府对芯片行业的影响力越来越小，60年代早期，美国政府几乎购买了所有的集成电路，70年代这一比例下降到10%-15%，现在下降到了2%。但是，不可否认，政府的早期采购是促进仙童、TI、英特尔这些半导体巨头成长的关键一环，如果没有美国政府的“扶上马、送一程”，很难有后面这些企业的“春风得意马蹄疾”。由此可以假设，国家创新政策的最终目标，也许是培育出在世界范围内具有竞争力的大型科技企业。

二、我国创新政策的升级

2.1 《国家重点研发计划管理暂行办法》

2024年3月31日，科技部、财政部印发了《国家重点研发计划管理暂行办法》，替代了2017年版本颁布的《国家重点研发计划管理暂行办法》（国科发资〔2017〕152号），是我国国家创新政策的重大升级。美国的国家创新政策包括美国小企业创新研究计划（Small Business Innovation Research，简称SBIR）、小企业技术转让计划（Small Business Technology Transfer，简称STTR）、美国国防高级研究计划局（DARPA），在具体分析我国创新政策制度设计的同时，也和海外先进制度进行了对比。

在责任体系方面，《办法》规定了科技部、主责单位、专业机构和项目承担单位的责任。科技部重点抓立项和验收，该职责类似SBIR和STTR中美国小企业局的职责。主责单位负责组织实施具体的专项，并且委托指导专业机构做好项目管理，该职责类似参与SBIR和STTR计划的国防部（DOD）、卫生部（HHS）、能源部（DOE）、国家科学基金会（NSF）、国家航空航天局（NASA）等联邦部门。专业机构负责项目管理，这点与SBIR和STTR不同，也和DARPA（美国国防高级研究计划局）不同，SBIR、STTR仍由主责部门进行管理，DARPA项目由自己的项目经理进行管理。项目承担单位负责项目的实施，这点在国内外都一样。国家科技管理信息系统负责管理整个流程，这点类似SBIR和STTR的门户网站SBIR.gov。SBIR.gov既可以发布项目征求书，以便于申请企业响应，又完全公开项目申请书、申请资料和项目进度，以供客户或投资方进行筛选。

在管理流程方面，《办法》针对项目立项、组织实施、总结验收、资金管理、监督评估方面进行了规定。

针对项目立项，《办法》提出，要聚焦专项拟解决的重大科学问题或要突破的关键共性技术，梳理形成问题清单和目标清单，并且由科技部、财政部组织对重点专项实施方案进行综合论证。立项方面的关键是设定立项标准，这个影响到“出题水平”。《办法》在立项方面的描述是，部门、机构、地方、企业等研究提出重点专项动议，科技部按照立项管理规程要求组织论证和综合平衡后，形成拟立项建议（含专项名称、主责单位、总体目标、实施周期等），按程序报批。但是，《办法》没有说明根据何种标准形成“拟立项建议”。对比美国，DAPRA的立项标准是：项目必须是高难度、高回报、高风险的颠覆性项目，能够解决科学上可行却没有技术方案的挑战（即DARPA Hard）。DARPA Hard又包括四个标准，分别是：技术上几乎不可能；有人想到了潜在方案，并且可以立刻开始验证；没有一个公司或团队能单独解决；如果解决，该技术能产生深远影响。在具体项目的立项上，DARPA发展出了自己的一套项目评审标准（海尔迈耶之问）。

针对组织实施，《办法》提出，主责单位通过竞争择优、定向委托、分阶段滚动支持等多种项目遴选方式，在全国范围内择优确定项目承担单位，可采取“揭榜挂帅”、“赛马制”、“链主制”、青年科学家项目、长周期项目等组织模式，通过第三方测试、真实应用场景考核等方式，推动产学研用深度融合，提升项目组织实施绩效。项目评审专家应是在相关领域具有丰富经验、客观公正的高水平专家，原则上从国家科技专家库中选取，并实行回避制度。实施方面的关键问题是如何筛选项目承担单位，这个影响到“考生能力”。《办法》采用同行评审的方式筛选项目承担单位。SBIR和STTR也是采用相同的方法，通过全国范围的相对评比来筛选承担单位，并且选择该领域具有商业化经验的同行评审员。但是DAPRA是唯一一个不需要同行评审的机构，项目经理有充分决策权，由项目经理基于使命感、学术声誉来自主选择项目承担方。

针对总结验收，《办法》提出，科技部会同财政部组织开展重点专项总体验收工作，对重点专项的目标实现程度、组织管理水平、支撑经济社会发展效果与影响等作出全面评价，形成重点专项总体验收评价报告，按程序上报。验收方面的关键问题是设定合理的验收标准，这个影响到“答题成色”。SBIR和STTR在这方面的经验是以商业化为考核标准，具体指是否已形成了新产品并实现了销售。DARPA在这方面的经验是是否形成了可以转交给军方的技术成果。

针对资金管理，《细则》提到，国家重点研发计划通过前补助、后补助、“里程碑”拨款等方式对具体项目分类支持。中央财政资金的安排使用，要严格执行国家预算管理及财政国库管理的有关规定，全面实施预算绩效管理，实行专账管理，专款专用，建立覆盖资金管理使用全过程的资金监督机制，提高资金使用效益。资金管理的关键是选择合适的拨款方式，这个影响到“做题意愿”。里程碑拨款方式（分阶段拨款）对于面向不确定性更高的研发领域是个有效的措施，能够既不多也不少的分担创新的不确定风险，确保了资金效率和创新效率。如果事前一次性资助，由于创新失败的概率较大，有可能导致大额资金打水漂，导致资金效率较低。如果事后进行奖补，由于技术和商业化的不确定，小企业从事创新的意愿不足，导致创新效率较低。分阶段进行资助，实际上是既不多也不少的分担了小企业研发新技术的不确定风险。SBIR和STTR采用三阶段的资助方式，每进入一个阶段，再提供这个阶段的资助。第一阶段是“广泛撒网”，通过小额、面广的资金支持，帮助企业在短时间内进行概念验证，降低技术不确定性。第二阶段是“重点培养”，通过大额、集中资金，帮助通过概念验证的企业进行原型开发，降低商业化的不确定性。第三阶段不提供项目资金，而是匹配外部资金，并且帮助企业获取订单。DARPA也采取了多阶段的资助方式，同一个项目有多个团队并行开展竞争研究，同时允许未中标团队跟研。当到达里程碑后，再择优选择团队进行下一步研究。

针对监督评估，《方法》提出，对在专项组织实施过程中作出重要贡献的单位、团队和个人，按照国家有关规定予以表彰奖励，对执行不力的，实行动态调整，并倒查各主体责任，逐级问责，对科研失信和违规行为，视情况纳入科研诚信严重失信行为数据库，依法依规严肃处理。涉嫌违纪违法的，移送有关部门。监督方面的关键问题是如何鼓励冒险的同时避免舞弊，这个影响到“考场纪律”。SBIR和STTR的经验是通过商业化率基准来约束，主责部门的项目低于商业化基准时，将会失去提供后续资助的资格，也就是说允许一定的失败，来鼓励对未知领域的探索。

2.2 《工业和信息化部主责国家重点研发计划重点专项管理实施细则》

2024年8月1日，工业和信息化部办公厅关于印发了《工业和信息化部主责国家重点研发计划重点专项管理实施细则》（简称《细则》）。《细则》是工信部作为主责部门，对国家重点研发计划在组织管理、专项设立、组织实施、管理验收、资金管理、监督评估等方面进行了规定。这些方面均对《办法》进行了细化，重点要关注资金管理方面的细化内容。

资金管理方面，《细则》提到，坚持多元化原则筹措资金，在中央财政资金支持的基础上，加强央地联动、政企联动，引导地方、企业、金融资本及其他社会资金共同投入。但是并未提到资金的最低比例或额度。SBIR和STTR均有明确的资金来源和比例，从而保证研发支持的覆盖率。SBIR要求委外研发预算（指分配给企业、大学等非联邦内部机构的研发预算）超过1亿美元的联邦机构，将预算的3.2%的用于该项目。STTR要求委外研发预算在10亿美元或以上的政府机构，将预算的0.45%用于该项目。SBIR和STTR的预算接近40亿美元。DARPA的年度预算也稳定在30到35亿美元之间。

三、未来推广落实的建议

《国家重点研发计划管理暂行办法》和《工业和信息化部主责国家重点研发计划重点专项管理实施细则》是国家推出的升级版的创新政策，预计未来会重新塑造我国的科技产业格局，批量催生出新技术、新产品、新产业，培养一批未来领军企业。

为了确保《办法》和《细则》的实施效果，从国外先进的创新政策中得到三点启示。一是提高产业化的考量权重。为了减少科研成果与实际应用之间的脱节，在立项时侧重以产业化为导向，在验收时提高产业化目标的权重，从而促进研发活动对新兴产业的带动。二是允许个体失败。对每个项目成功率的要求，会使得立项阶段更加偏好保守的项目，而忽视探索性高回报、高风险的颠覆性项目，建议综合评价主责单位全部项目的完成率，容忍一定比例之内的不及预期的项目。三是确保资金充足。半导体、新材料、高端装备领域的研发投入门槛越来越高，为了确保研发成果能够形成生产力，需要提供持续、充足的资金支持。

参考资料

1.雅各布·埃德勒等，创新政策影响评估手册，北京理工大学出版社，2020年8月，3-11。

2. 阿伦·拉奥，皮埃罗·斯加鲁菲，硅谷百年史 互联网时代，2016年9月，55-67。

3. 克里斯·米勒，芯片战争，浙江人民出版社，人民邮电出版社，2023年5月，73-77，254-261。

4. 乔纳森·格鲁伯和西蒙·约翰逊，美国创新简史，中信出版社，2021年5月，1-96。

5. U.S. Small Business Administration, Small Business Innovation Research (SBIR) and Small Business Technology Transfer (STTR) Program Policy Directive, 2023.

6. Congressional Research Service, Small Business Research Programs: SBIR and STTR ,2022.

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