【今日推荐】细化预算执行全流程操作规范—评《中华人民共和国预算法实施条例》_新浪财经

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来源：兴业研究

事件：

2020年8月20日，国务院公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（国令第729号）（以下简称“《实施条例》”）。

点评：

自1995年《预算法》实施后，《预算法》在2014年和2018年经历了两次修订，重点完善全口径预算管理，健全地方政府债务管理制度，并对预算公开做出更高的要求。然而，1995年发布的《预算法》配套实施条例却未及跟进修订。直到2020年8月，国务院公布了修订后的《实施条例》。

《实施条例》的出台，细化了新《预算法》全流程的具体可操作要求。《实施条例》主要有四个层面值得关注：一是地方政府债务层面，强调省级政府建立债务风险指标体系；二是中央地方关系层面，细化地方政府转移支付制度执行及省以下预算收支管理；三是预算透明度层面，信息公开要求细化到地区及项目；四是财政部与央行层面，明确并细化央行和财政部门的国库权责和分工。未来，各地会根据出台的《实施条例》在地方政府层面相继出台对应的管理办法，以更好地执行各项条例。

一、强调债务风险指标体系，加强地方债风险管理

在地方政府债务管理方面，《实施条例》再次强调地方政府债务限额管理，并对省级政府特别是省级以下政府债务限额分配做了明确规定，同时在今年新增较多地方政府债务的情况下，强化各级地方政府债务风险管理。

第一，明确省级以下债务限额分配。《实施条例》细化并明确了债务余额的含义，并在债务限额管理的基础上，明确要求省级政府在本级限额内安排下级政府的债务限额分配。这就要求省级政府需要制定一定的分配指标体系，财政透明度较高的地方政府或将在相应的管理办法中明确其分配公式，不同省级政府间也会有所差异。目前，财政部对于省级政府的债务分配是根据各地区债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，各地政府也会对此分配标准进行一定的借鉴。

第二，建立债务风险评估指标体系。《实施条例》规定了财政部及省级政府均需要建立债务风险评估指标体系，对债务风险进行评估及监督，而此前《预算法》中仅在国务院层面要求建立地方政府债务风险评估和预警机制，此次《实施条例》体现了未来对于地方债的风险管控更加全面细致。后续各级政府应该会据此制定相应的地方债务风险管理办法，其具体的风险评估指标体系势必会对当地的地方债发行规模、投向产生一定的影响，需持续关注地方层面的风险管控措施的出台。

第三，明确政府性基金对专项债的偿还。《实施条例》特别对政府性基金超收资金的使用做了明确规定，超收收入用于优先偿还专项债。而在《政府性基金管理暂行办法》及新《预算法》中，均未对此部分资金使用顺序做明确规定，《实施条例》弥补了这一空白，有利于缓解专项债务的偿还压力。同时，对于出现短收的，《实施条例》要求“应当通过减少支出实现收支平衡”。财政部预算司于2016年发布的《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）规定，举借的专项债务资金需要专款专用，专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还；专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还。

二、明确转移支付资金使用，进一步调整央地关系

在调整央地关系，完善转移支付制度方面，《实施条例》聚焦县级以上、省级以下各级政府，也为未来进一步改革省级以下转移支付制度提供法条支撑。

第一，细化专项转移支付的退出机制。《实施条例》规定了专项转移支付的定期评估及退出机制，并对退出机制情况做了详细列示。专项转移支付资金的及时退出有利于提高转移支付资金的使用效率。在现有的转移支付制度下，各级政府及财政部门可能面临的资金不足与资金冗余同时存在的矛盾状况，部分原因在于专项转移支付资金使用用途的局限性。大部分专项转移支付项目是跨年度的，可能导致对应项目已完成但该笔资金仍然在拨付的情况，评估不及时或导致该笔资金滞留在账户中，又不能用作他用，影响了财政资金的使用效率，因此，该项规定对于地方更有效地使用转移支付资金有较大的实际意义。

第二，明确各级政府转移支付的提前下达及比例。《实施条例》规定转移支付提前下达至下一级政府，其中，一般性转移支付比例不低于90%，专项转移支付比例不低于70%。自2018年开始，转移支付资金都会有提前安排下达的情况，但并未规定具体比例，各级政府也是根据自身情况拟定提前下达额度。该比例及操作的明确规定在一定程度上增加了省级以下政府获得转移支付资金的时效性，使其能够提前安排转移支付资金的使用。

第三，减少预算周转金额度。预算周转金是各级财政为平衡预算年度内季节性收支差额，保证及时用款而设置的周转资金，需要专门用于执行年度预算周转之用，不能安排支出。上一部《预算法实施条例》规定预算周转金额度为本级政府支出预算总额的4%，此次将该比例降低为1%。这对各级预算执行提出了更精确的要求。各级政府为避免预算执行中的周转金不足，在预算及执行中会尽可能提高预算执行率，同时也有利于督促各级政府提高预算编制的准确度。

三、细化财政公开信息，提升财政透明度

当前我国的财政透明度总体提高，但是不同地区的财政透明度差异显著。由于省级及以下政府各自的财政资金的公开细项由各地政府及财政部门决定，因此财政透明度出现区域的明显差异，特别是部分经济较落后的省份和地区，财政透明度较低。根据清华大学研究中心课题组2019年发布的《2019年中国市级政府财政透明度研究报告》，按指标体系及评分来看，排名前六的地区（北京、广州、杭州、天津、上海、山东）均达到80分以上，与排名靠后的地区（甘肃、新疆、内蒙古、广西、黑龙江）分值差额约70分，区域差异显著。

目前《实施条例》重点对于转移支付资金投向、部门预算方面对公开内容作了细化。

第一，细化转移支付公开内容。在转移支付投向方面，《实施条例》明确规定，一般性转移支付向社会公开应当细化到地区。专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。一般性转移支付的公开过程也是公众能直接参与监督的过程，能直观地感受到公共财政收入在公共服务方面的体现。特别是在目前疫情防控与复工复产的特殊时期，转移支付力度的加大更需要各项资金的严格管理和约束。

第二，明确部门及单位预决算公开内容。《实施条例》明确部门及单位预决算应当公开基本支出和项目支出，并对具体公开项目及时点做了细化的规定。在当前要求压减一般性财政支出的背景下，提高各部门预决算透明度有利于督促各级政府过“紧日子”，提高支出效率。

四、明确国库职责分工，加强财政与货币政策配合

自2015年《预算法》实施以来，财政部和中国人民银行(下文简称“央行”)在国库的具体管理分工一直是市场关注的焦点。新《预算法》中规定，中央国库业务由央行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。但同时也规定，各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。新公布的《实施条例》针对以上内容分别从具体职责分工、管理监督等方面做了明确规定。

第一，明确具体职责分工。《实施条例》第62条至67条分别对国库经理机构（央行及各地央行机构）及各级财政部门在预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付以及对账制度方面做了明确的职责分工。

第二，强调国库的经理、支配及监督权。《实施条例》第62条明确国库业务由央行及分支机构经理；第63条强调国库业务应当接受财政部门的指导和监督并对财政负责；第69条强调各级政府财政部门负责协调本级预算收入征收部门和单位与国库的业务工作。

值得注意的是，此次《实施条例》对于预算资金拨付的及时性做了细致说明。第66条强调，各级国库必须凭本级政府财政部门签发的拨款凭证或者支付清算指令于当日办理资金拨付，并及时将款项转入收款单位的账户或者清算资金。各级国库和有关银行业金融机构不得占压财政部门拨付的预算资金。

第三，列示国库资金使用的具体负面清单。《实施条例》第93条对于新《预算法》中的“违反本法规定冻结、动用国库库款或者预算法以其他方式支配已入国库库款”做了明确的负面清单列示，进一步重视国库资金在履行财政政策的有效性。