重磅｜从车厘子自由到数据自由，《国家数据基础设施建设指引（征求意见稿）》解读_新浪财经

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11月22日，国家数据局向社会公开征求《国家数据基础设施建设指引（征求意见稿）》（以下简称“指引”）意见。其中提到，到2029年，基本建成国家数据基础设施主体结构。初步形成横向联通、纵向贯通、协调有⼒的国家数据基础设施基本格局，构建协同联动、规模流通、⾼效利⽤、规范可信的数据公共服务体系，协同构筑数据基础设施技术和产业良好⽣态，国家数据基础设施建设和运营体制机制基本建⽴。

《指引》说清楚了数据基础设施的概念、发展愿景和建设⽬标，凝聚社会共识，明确建设方向，指导推进数据基础设施建设，推动形成横向联通、纵向贯通、协调有⼒的国家数据基础设施基本格局，打通数据流通动脉，畅通数据资源循环，促进数据应⽤开发，培育全国⼀体化数据市场，夯实数字经济发展基础，为数字中国建设提供有⼒⽀撑。

一、概念

纵观⼈类经济发展史，每⼀轮产业变⾰都会孕育新的基础设施。

农业经济时代，基础设施主要是农⽥⽔利设施。

⼯业经济时代，公路、铁路、港⼝、机场、电⼒系统等成为新的基础设施。

数字经济时代，⽹络设施、算⼒设施、应⽤设施等构建了数字基础设施。

纵观⼈类经济发展史，每⼀轮产业变⾰都会孕育新的基础设施。

农业经济时代

基础设施主要是农⽥⽔利设施。

⼯业经济时代

公路、铁路、港⼝、机场、电⼒系统等成为新的基础设施。

数字经济时代

⽹络设施、算⼒设施、应⽤设施等构建了数字基础设施。

（一）定义

国家数据基础设施是数据基础制度和先进技术落地的重要载体，是从数据要素价值释放的⻆度出发，⾯向社会提供数据采集、汇聚、传输、加⼯、流通、利⽤、运营、安全服务的⼀类新型基础设施，是集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计等在内的有机整体。

国家数据基础设施在国家统筹下，由区域、⾏业、企业等各类数据基础设施共同构成。

⽹络设施、算⼒设施与国家数据基础设施紧密相关，并通过迭代升级，不断⽀撑数据的流通和利⽤。

（二）意义

建设和运营国家数据基础设施，进⼀步促进数据“供得出、流得动、⽤得好、保安全”，对于⽀撑数据基础制度落地、构建全国⼀体化数据市场、培育发展新质⽣产⼒具有重要意义。

二、发展愿景

总体实现“汇通海量数据，惠及千⾏百业，慧见数字未来”的美好愿景。

在数据流通利⽤⽅⾯

建成⽀持全国⼀体化数据市场、保障数据安全⾃由流动的流通利⽤设施，形成协同联动、规模流通、⾼效利⽤、规范可信的数据流通利⽤公共服务体系；

在算⼒底座⽅⾯

构建多元异构、⾼效调度、智能随需、绿⾊安全的⾼质量算⼒供给体系；

在⽹络⽀撑⽅⾯

构建泛在灵活接⼊、⾼速可靠传输、动态弹性调度的数据⾼速传输⽹络；

在安全⽅⾯

构建整体、动态、内⽣的安全防护体系；

在应⽤⽅⾯

⽀持传统⾏业转型升级，赋能⼈⼯智能等新兴产业发展。

三、建设目标

当前，我国数据基础设施处于起步建设阶段，围绕流通利⽤业务场景，各地⽅各⾏业各领域探索形成多种有针对性的技术⽅案和解决路径，并在不断迭代发展。

2024—2026年

围绕重要行业领域和典型应用场景，开展数据基础设施技术路线试点试验，支持部分地方、行业、领域先行先试，丰富解决方案供给。完成国家数据基础设施建设顶层设计，明确国家数据基础设施建设的技术路线和实践路径。

2027—2028年

建成支撑数据规模化流通、互联互通的数据基础设施，基本形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的规模化数据可信流通利用格局。

到2029年

基本建成国家数据基础设施主体结构，构建协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据公共服务体系。

四、总体架构

国家数据基础设施的总体架构包括技术架构和主要构成。技术架构上，国家数据基础设施具有数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全八大能力。主要构成上，国家数据基础设施以行业、区域数据基础设施为主体，以企业数据基础设施为重要组成，共同促进国家数据基础设施的建设发展。

国家数据基础设施总体架构图

（一）八大能力

1、在数据采集方面

支持通过传感器、业务系统等手段采集相关数据。

2、在数据汇聚方面

通过标识编码解析、数据目录等，对数据进行高效接入、合理编目，实现数据广泛汇聚、存储和发布。

3、在数据传输方面

支持节点即时组网、数据高效传输。

4、在数据加工方面

为参与方提供高效便捷、安全可靠的数据清洗、计算服务，建立数据质量控制和评估能力，提高数据处理环节效率。

5、在数据流通方面

通过数据分类分级策略实现共享、交易等流通功能，为不同行业、不同地区、不同机构提供可信流通环境。

6、在数据利用方面

为数据应用方提供数据分析、数据可视化等能力，进一步降低数据应用门槛。

7、在数据运营方面

提供数据登记、监督管理、数据认证、合规保障等功能，有效支撑数据要素市场有序运行。

8、在数据安全方面

提供动态全过程数据安全服务，包括防窃取、防泄露、防破坏等。

在赋能方面，促进数据多场景应用、跨主体复用，赋能工业制造、现代农业、跨境数字货币、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、绿色低碳等行业领域。

（二）主要构成

国家数据基础设施以行业、区域数据基础设施为主体，以企业数据基础设施为重要组成。

企业数据基础设施

是指服务企业生产、运营、管理的数据平台，包括采集、存储、处理、管理等相关硬件和软件系统，以及企业整合、协同关联数据方形成的数据服务平台。

行业数据基础设施

是指覆盖某一行业领域，服务行业内企业、用户及利益相关者，实现数据要素化、资源化、价值化的各类设施，包括行业数据流通交易平台、行业数据归集平台、行业数据公共服务平台等。

区域数据基础设施

是指覆盖本地区，服务区域内企业、用户及利益相关者，实现数据要素化、资源化、价值化的各类设施，包括数据归集平台、数据资源管理服务平台、公共数据运营平台等。

国家在企业、行业、区域数据基础设施的基础上，组织建设基于统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求的数据流通利用底座，搭建数据流通利用基础设施管理平台，以及建设数据产权登记、公共数据运营、数据资源管理、数据流通交易、算力资源监测调度等基础公共服务的平台。这些设施相互贯通、协同推进，共同促进国家数据基础设施建设发展。

五、总体功能

国家数据基础设施围绕打造可信流通、高效调度、高速互联、安全可靠的体系化能力，持续赋能各行业数据融合与智能化发展。

（一）数据可信流通：开放普惠的数据流通

国家数据基础设施需要打造低成本、高效率、可信赖的流通环境，实现数据在不同组织、行业之间安全有序流动，精准匹配数据供需关系，面向电子商务、金融支付、跨境物流、航运贸易等典型场景创新融合数据应用。

（二）高效算力供给：多元异构的算力协同

面向“东数西算”等场景中对异属异构异地算力的调度需求，需要建立多元异构算力统筹调度的能力，实现算力和运力的高度融合，实现算力资源之间的无缝对接与协同计算，提高整体计算效率与资源利用率，实现算力最优配置与动态调整。

（三）数据高速传输：高效弹性的数据传输网络

高效弹性的传输网络可为数字金融、智慧医疗、交通物流、大模型训练和推理等核心场景数据传输流动提供高速稳定服务。

（四）全程安全可靠：动态全面的安全保障

国家数据基础设施需要构建标准化、多层次、全方位的安全防护框架，推动安全防护由静态保护向动态保护、由边界安全向内生安全、由封闭环境保护向开放环境保护转变，形成贯穿数据全生命周期各环节的动态安全防护能力。

六、重点方向（“一个底座”和”四个体系”）

为了实现上述目标和功能，《指引》提出了多个重点发展方向，包括建设数据流通利用设施底座、推动数据标注产业的生态构建和能力提升、加强算力底座和网络支撑的建设等。同时，《指引》还强调了组织保障的重要性，包括健全政策保障体系、加快技术创新探索、强化标准和人才支撑等方面。

（一）建设数据流通利用设施底座

按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设数据流通利用设施底座。建立覆盖政府、行业、企业等主体及国家、省、市、县等层级的全国一体化的分布式数据目录，形成全国数据“一本账”，支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据有序流通和共享应用。建立全国一体化的分布式数字身份体系，规范身份标识生成、身份注册和认证机制。建立统一的数据凭证、交易凭证结构、生成与验证机制，支持利用区块链、加密技术、智能合约等手段提高凭证的可溯性和信任性。构建标准化、规范化的交互接口，实现数据基础设施的互联互通。建设数据泛在接入体系，支持数据资源、参与主体、第三方服务更大规模接入。建立与IPv6等网络标识兼容的数据标识体系。建立数据目录分类分级管理机制，加强数据分类管理和分级保护。

（二）建设数据高效供给体系

链接各类公共数据、企业数据、个人数据以及各类高质量数据集，对社会形成统一的数据资源开放目录。研究制定高质量数据集建设相关标准，确保数据标注的准确性和数据模型的专业性。制定高质量数据标注与交付规则，提高训练数据质量。支持农业、工业、金融、自然资源、卫生健康、教育、科技、民航、气象等行业领域打造高质量数据集。推进数据资源管理服务平台互联互通，实现全国数据资源的跨领域、跨层级、跨区域流通利用。支持各地积极建设政务服务大模型，推动政务服务智能化。

（三）建设数据可信流通体系

支持建设企业可信数据空间、行业可信数据空间，探索建设城市可信数据空间、个人可信数据空间、跨境可信数据空间。支持基础好、有条件、意愿强的行业和城市，先行先试数场建设。鼓励行业、地方积极探索建设区块链、隐私保护计算等新技术设施。支持因地制宜，探索数联网、数据元件等数据流通基础设施建设。支持建设数据流通交易公共服务平台。支持探索建设数据跨境流动基础设施。建立数据流通准入标准规则，鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。

（四）建设数据便捷交付体系

加强数据交易场所体系设计，统筹数据交易场所优化布局。支持数据交易场所创新发展，鼓励各类数据进场交易。构建集约、高效的数据交付基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的数据交付环境。促进各类交易所、交易平台互联互通。

（五）建设行业数据应用体系

加强场景牵引，建设面向工业制造、现代农业、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、卫生健康、绿色低碳等重点行业领域的数据应用基础设施，促进行业数据应用创新。

七、算力底座与网络支撑

算力设施与国家数据基础设施紧密相关。在算力底座方面，《指引》提出，加快推动通用算力、智能算力、超级算力等多元异构算力的绿色发展、有机协同。加强新兴网络技术创新应用，优化网络计费方式，降低东西部数据传输成本，促进东部中高时延业务向西部转移。推动实现“瓦特”产业向“比特”产业转化，不断壮大数算产业生态体系，助力打造具有国际竞争力的数字产业集群。强化枢纽节点与非枢纽节点的协同联动，支持绿电资源丰富的非枢纽节点融入全国一体化算力网建设。

此外，在网络支撑方面，《指引》提出，推动传统网络设施优化升级，有序推进5G网络向5G-A升级演进，全面推进6G网络技术研发创新。在东中西部地区均衡布局国际通信出入口局，加快扩展国际海缆、陆缆信息通道方向。建设时延确定、带宽稳定保障、传输质量可靠的确定性网络。布局“天地一体”的卫星互联网。

在健全政策保障体系方面，《指引》还提出，建立健全数据基础制度体系，加快出台数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等政策文件。在新型基础设施规划安排下，研究制定国家数据基础设施建设规划。加大中央投资对国家数据基础设施建设的支持力度。积极引导社会资本力量参与国家数据基础设施建设。

八、安全防护

国家数据基础设施安全保障体系建设重点是构建多层次、全方位、立体化的国家数据基础设施安全保障框架，贯穿数据生命周期全流程，帮助各参与方提升数据安全保障能力，确保数据的可信性、完整性和安全性。

在国家数据基础设施安全保障层面，实现可信接入、安全互联、跨域管控和全栈防护等安全管理，建立网络安全风险和威胁的动态发现、实时告警、全面分析、协同处置、跨域追溯和态势掌控能力，提供芯片、软件、硬件、协议等内置后门、漏洞安全威胁的内生防护能力。加强对合作伙伴、运维人员、平台用户等数据安全内部风险的防范应对。加强对入侵渗透、拒绝服务、数据窃取、勒索投毒等外部威胁的应急响应。

在数据流通利用安全层面，综合利用隐私保护计算、区块链、数据使用控制等技术手段，保证数据的可信采集、加密传输、可靠存储、受控交换共享、销毁确认及存证溯源等，规避数据隐私泄露、违规滥用等风险。加强算法、模型、数据的安全审计，增强模型鲁棒性和安全性，保证高价值、高敏感数据“可用不可见”“可控可计量”“可溯可审计”，确保贯穿数据全生命周期各环节安全。