中国城市发展研究院院长严奉天：城乡建设要“以人为本”

　　中国城市发展研究院院长严奉天：城乡建设要“以人为本”

　　夏晨翔，颜世龙

　　十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而城市和乡村作为实施区域协调发展战略和乡村振兴战略的重要落脚点，在发展建设时亦需解决这一矛盾。

　　“人是城市和乡村发展的受益主体，只有以人为本，才能真正实现美好生活的愿景。”对此，中国城市发展研究院院长严奉天在接受《中国经营报》记者专访时表示。

　　城镇发展新时代

　　改革开放以来，随着社会经济的发展，大量农村人口向城市转移，甚至呈现出爆发式局面。从1996年起，农村的人口首次出现连续负增长，城市人口比重开始快速增加，城镇化水平也随之不断提高。

　　“目前，我国的城镇化正处于由速度向质量发展的重要阶段，也是承前启后的第二阶段。”严奉天指出，对于后发追赶型经济体而言，这个阶段一般用时更短、推进更快，既是矛盾的凸显期，往往也具备解决各种矛盾的物质条件。所以，此时也是应对挑战的关键期。

　　在严奉天看来，我国城镇化发展存在的问题，一是发展水平的区域差异，二是发展质量的差距。前者是指城镇化水平总体呈梯次变化，具有鲜明的地带性特征，基本形成东高西低的格局；后者主要体现在城镇化效率尤其是要素利用效率低，以及常住人口与户籍人口的城镇化差距上。总体而言，就是城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应。

　　十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。严奉天分析称，对于这些问题，城镇化发展未来将着力落实两大推手：一是将城市群作为城镇化的主要载体，并从东部逐步向中西部地区推进；二是不断增强小城镇的城镇功能，成为吸纳农业剩余人口转移的重要支撑。通过推进城市群这一战略发展模式，以大带小，实现大中小城市和小城镇的协调发展，提升城镇化的集聚效应和规模效应。

　　2017年9月29日，国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，提出深入推进京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群。此外，粤港澳大湾区也上升为国家战略，接力珠三角地方规划，“9+2”城市群优势互补，定位国际一流湾区和世界级城市群。

　　“以前各个城市基本上都是各自为战，产业同质化严重，造成了产能过剩和资源浪费。而现在国家层面把制度设计好，把平台搭建好，以城市群的形态参与国际竞争，才能构成良性的发展态势。”严奉天指出，区域协调发展战略就是这个“平台”。

　　懂得“舍与得”

　　“城市规划要有自身的定位，不是把所有产业都做齐了才是大城市。”严奉天认为，在区域协调发展中，城市作为落实主体，规划时要懂得“舍与得”，而最新出台的北京规划就是未来城市发展的样本。

　　根据规划，疏解非首都功能，其着眼点是京津冀协同发展，目标是将北京建设成为一个经济结构和空间结构优化合理、内涵集约发展的大国首都，将京津冀地区建设成为以首都为核心的世界级城市群。

　　严奉天表示，疏解非首都功能，不是只把北京不想要的转出去，或者把北京不想转的留下来。而是要明确“舍”去与建设大国首都这个定位不相符合的功能，明确哪些功能是服务京津冀乃至更大区域但是可以不必要放在北京的。

　　从区域角度而言，严奉天认为，北京新版总规与以往规划的最大不同，就是不再囿于北京市域范围，而是上升到落实国家发展战略的高度，立足京津冀，规划大首都。总规专门划出了京津冀协同发展的一个章节，这本身就是一个明证。北京将进一步加强与天津市、河北省的协作，采取差异化战略，积极推动区域产业分工和共同发展，建设区域产业协作体系；积极参与和配合京津冀地区战略规划的编制工作，探索区域协调政策与机制。这些举措与思路都有助于加速建立大中小城市协调发展、各类城市分工有序的网络化城镇体系，实质提升京津冀内部协同发展的一体化程度。

　　“但是，必须认清疏解非首都核心功能是一个长期的过程，不能一蹴而就。”严奉天指出，北京在疏解过程中也存在一些“一刀切”的现象，没有充分考虑到这些功能中有很多是为北京居民服务的，在疏解的同时影响了本地居民的生活品质。

　　在严奉天看来，城市发展要以人为本，在城市治理过程中需要遵循经济社会发展的客观规律，发挥政府顶层设计、引导实施的推力作用，有效运用市场的利益诱导机制，坚持政府与市场双手发力，协调各方利益关系，让广大人民群众切实感受到疏解与提升带来的好处。

　　乡村建设要有“嚼头”

　　十九大报告中首次提出“城乡融合发展”的概念，为实施乡村振兴战略、加快推进农村现代化提供保障。对于乡村建设，严奉天表示，乡村不同于城市，在规划时要注重地缘性，保留乡土记忆。

　　“人口聚集到一定程度，离不开产业的塑造，但是旅游业只是极小的经济体，算是锦上添花。”严奉天指出，乡村发展想要自我生长，离不开产业支撑，但是发展何种产业需要根据其历史特色挖掘出来，没有统一标准。此外，根据地缘差异，空间结构方面也存在依山傍水、高低错落等多样的建筑形式，“美丽乡村就是让乡村变得有‘嚼头’”。

　　严奉天认为，从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”，再到“城乡融合发展”，是从强调目标到进一步明确路径的深化，而要真正实现乡村振兴，必须从四个核心问题利用好“城乡融合”这一抓手。

　　一是在发展空间上，要实现城乡的高度融合。未来，城市与乡村的空间界限将逐渐模糊，二者在地理空间上的交集会日渐增多，必须重视城中有乡、乡中有村的发展格局所产生的新变化和新要求。

　　二是在产业布局上，要实现城乡的合理分工。产业是乡村振兴的根基，一方面，随着城市的发展，原有的经济活动逐渐往城乡交界处迁移，带来产业的空间重构；另一方面，农村一二三产业自身开始转型升级，未来很有可能通过城、镇、村三者功能的分工来调整城市的形态。

　　三是在发展要素上，要实现城乡的双向流动。城镇化发展到现阶段，资源配置导向已经从原来的城市偏向转为城乡平衡发展。要客观正视资源要素的逐利动机，继续完善城乡要素双向流动机制，尤其是激励、约束机制，加快推进要素合理配置。

　　四是在公共服务上，要实现城乡的权利平等。推动基本公共服务均等化，是实现城乡和区域协调发展的重要举措，也可以视为乡村振兴的重要标志。促使城市与乡村实现优势互补，城乡之间发展水平相近，城乡居民享有的权益相当。

　　“兜里有钱、脸上有笑容、孩子受教育，这就是通过乡村振兴实现美好生活的愿景。”严奉天表示。

　　实现“住有所居”

　　十九大报告明确提出要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建设多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。严奉天表示，城乡发展以人为本的另一个重要命题就是实现“住有所居”。

　　“城市化进程中，大城市优质资源过度集中，导致人口持续增长、地产价值上升，高房价现象也不可避免，除非人口流动方向发生逆转。”严奉天分析称，现在来看，我国房地产市场的主要矛盾已经从解决住房资源短缺问题转变为提升住房市场的质量问题。

　　2017年8月28日，国土部和住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知，进一步增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建租购并举的住房体系。

　　严奉天指出，很长一段时间，我国城市住房供给制度的制定和调整确实大多处于被动适应环境变化的状态，缺乏明确目标。但必须承认，在改革中我国城市居民的住房状况发生了巨大变化，2016年全国居民人均住房建筑面积为40.8平方米，比1998年的18.66平方米增长了118.65%，不仅大幅改善了居住质量，还扩大内需拉动消费，促进了经济平稳发展。

　　严奉天认为，目前调控效果尚不明显，遇到的问题也是经济发展的阶段性特征和市场发育水平的集中反映，恰恰凸显了目前加快住房制度改革的重要性和迫切性。

　　“其实，关于房地产业的定位问题，始终贯穿于我国住房制度改革的全过程。我们的调控方向正在逐渐回归到解决人民住房需求的轨道上。”严奉天说，住房市场的主要任务开始从住房所有权转向居民居住权，是中国城市化进程中，政策和市场对实现“美好生活”需要的全新审视与呼应。

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