程久龙

　　备受关注的长江中游城市群建设，终于迎来关键一步。

　　4月5日，新华社发布消息称，经李克强总理签批，国务院日前批复同意《长江中游城市群发展规划》（以下简称《规划》）——这意味着长江中游城市群建设，正式从一个地方区域性发展构想，上升为国家战略。

　　根据国务院批复的《规划》，长江中游城市群最终“框定”的范围是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，国土面积约31.7万平方公里，承东启西、连南接北。

　　而安徽省及其皖江城市带并没有纳入《规划》范围，这也表明，此前一度以湘鄂赣皖“中四角”构建长江中游城市群的构想正式落空。“从国务院批复的范围看，《规划》还是侧重于既有的经济联系相对紧密的区域。”中国城市发展战略研究会副会长、盘古智库理事长易鹏[微博]在接受经济观察报采访时分析。

　　事实上，早在此次国务院正式批复之前，鄂赣、湘鄂之间，已有局部区域性的跨省域融合发展尝试。随着《规划》上升为国家战略，位于中部三省既有的区域性融合发展模式，有望获得国家层面的政策支持，从而进一步扩容。

　　与之相关的一个背景是，此次《规划》亦是《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。其建设的成败，无疑对其后的城市群建设，具有探索意义。

　　安徽“出局”

　　长江中游城市群的发展规划思路，可谓几经反复。

　　早在2012年2月9日，湘鄂赣三省省级党政主要领导会商武汉，并签署《加快构建长江中游城市集群战略合作框架协议》，以湖南、湖北、江西为核心的中部三省，融合发展的区域性构想首次浮出水面，这也被称为“中三角”战略。

　　在其后的一年中，湘鄂赣三省在基础交通、旅游等领域，开始启动跨省合作的尝试。但彼时，在长江中游城市群发展构想中，安徽省并未纳入其中。“长期以来，安徽的区域经济发展战略是向东靠拢，融入以上海为核心的长三角经济区。”曾参与过此次《规划》前期研究的湖北省社科院副院长、长江中游城市群研究中心主任秦尊文这样对经济观察报分析。

　　早在上个世纪90年代初，上海浦东对外开放，安徽闻风而动，当时提出的口号即是“开发皖江，呼应浦东”。2010年1月12日，国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，安徽沿江城市带承接产业转移示范区建设纳入国家发展战略。

　　数据显示，安徽8个沿皖江城市利用省外资金已占全省的70%以上，其中来自长三角地区的近60%。“但在皖西，以安庆为中心的地区，由于地理区位限制，在承接东部长三角产业转移中显得相对尴尬。”秦尊文说。在此背景下，如何推动皖西区域发展，成为安徽经济发展面临的挑战之一。

　　从区域位置看，作为长江沿线重要港口城市的安庆，正好与长江中游城市群连成一片。皖西地区向西融合的发展思路，开始纳入安徽的高层构想。

　　在此背景下，2013年2月，湘鄂赣皖四省省会城市——长沙、武汉、南昌、合肥的党政“一把手”齐聚武汉，召开长江中游城市群省会城市首届会商会议，并签署了旨在加强跨区域合作的《长江中游城市群暨长沙、合肥、南昌、武汉战略合作协议（武汉共识）》。

　　由此，长江中游城市群规划思路，开始由湘鄂赣三省为核心的“中三角”，“扩容”到以湘鄂赣皖四省为一体的“中四角”。彼时，在接受经济观察报采访时，问及安徽如何看待“长三角”和“中三角”融合发展的问题？合肥市长张庆军戏称，安徽未来的区域发展策略是“左顾右盼，左右逢源”。

　　“地方政府从各自地方利益角度考虑，肯定希望尽可能纳入更多的国家层面的战略规划，以期获得更多的政策支持。”易鹏分析。

　　但随着国务院对《规划》的批复，安徽方面希望融入长江中游城市群发展规划的构想正式落空。易鹏认为，在国家层面制定区域性发展规划，则会着眼于大局，更多的考虑地方经济发展的实际：“安徽经济发展的重点区域实际是合肥以东的皖江城市带，从地理位置看，更靠近长三角。”

　　“中三角”成国家战略

　　事实上，在此次国务院正式批复《规划》之前，自2012年开始，湘鄂赣三省早有区域性的融合发展尝试。

　　2012年下半年开始，位于湖北、江西交界的湖北省黄梅县小池镇，与一江之隔的江西省九江市，就试图跨省域融合发展。当年8月，湖北省政府出台《关于加快推进黄梅小池开放开发的意见》（以下简称“《意见》”），明确指出小池的开放开发要借力九江，并将小池开放开发的意义定位于“探索小城镇依托大城市跨江跨区域协作发展模式，为我省滨江城镇发展提供示范”。

　　不止于此，位于湘鄂赣三省交汇的九江、岳阳和咸宁三市商务局，也于2012年在咸宁签订《关于共同促进区域商务事业发展加快“小三角”城市区域市场一体化进程战略合作协议书》。在中部地区，这被称为“中三角”之中的“小三角”合作。

　　但据经济观察报了解，三年来上述合作计划尚基本停留在“框架协议”阶段，而缺少具体实质性步伐。来自湖北省社科院的一份研究报告显示，长江中游城市集群合作，“在实际推进过程中，部门之间和系统内部都还没有形成长期固定的协作机制，而且缺乏实质性的合作项目”“地方的区域性合作迟迟迈不开步子，与中央的政策态度不明朗有关。”湖北省政府一人士直言，长江中游城市群发展规划的申报工作持续了三年，2014年国务院发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，长江经济带建设正式上升为国家战略，但关于长江中游城市群建设则迟迟未获批复。

　　直到今年全国两会期间，由33名来自湖北的全国人大代表联名提出《关于加快长江中游城市群建设打造中国经济增长第四极》的议案，长江中游城市群建设再度引起关注。

　　在此背景下，4月初，历时三年申报工作的《长江中游城市群发展规划》正式获得国务院批复，长江中游城市群建设由此上升为国家战略。

　　根据国务院批复的《规划》，长江中游城市群的战略定位是打造中国经济发展新增长极、中西部新型城镇化先行区、内陆开放合作示范区、“两型”社会建设引领区。与之相关，《规划》明确了包括城乡统筹发展、基础设施互联互通、产业协调发展、共建生态文明、公共服务共享、深化对外开放六个方面的重点任务。

　　“从目前批复的《规划》看，基础设施互联互通的建设应该会率先启动。”在易鹏看来，基础设施建设领域的投资与合作阻力相对较小，而产业协调发展因为涉及到地方利益，面临的阻力可能相对较大。

　　在今年全国两会期间，湖北省人大常委会副主任周洪宇在接受经济观察报记者采访时直言，不同的行政区域之间各自为政，缺少统筹和协调机制，将成为长江中游城市群建设面临的最大障碍。为此，周洪宇建议可由国家发改委牵头，成立一个长江中游城市群建设的协调机构，强力推动城市群建设。

　　但从此次国务院批复的《规划》看，尚没有明确设立一个统一协调机构的计划。对此，易鹏认为，区域经济的发展应该激发市场在资源配置中的作用，而非依靠行政力量推动融合：“从这个角度看，我们对于此次《规划》获批能起到的实质性推动作用，期望不宜太高。”