美国《2020年反洗钱法案》解析

　　作者 | 魏锋  法国兴业银行（中国）有限公司

要点

《2020年反洗钱法案》的完全落地实施还有待后续出台相关法律法规予以支持。在其已经颁布的内容中，一些方面可以考虑应用于我国的反洗钱和反恐怖融资实践。

　　2021年1月，美国国会通过了《2020年反洗钱法案》。作为2021财政年度《国防授权法案》的一部分，《2020年反洗钱法案》对银行和其他金融机构、特定公司以及美国的监管机构提出了更加广泛的反洗钱和反恐怖融资义务。

　　众所周知，美国反洗钱和反恐怖融资框架的基石是《货币和外国交易报告法》（1970年），通常也被称为《银行保密法》（Bank Secrecy Act，简称BSA）。BSA及其配套的实施法规规定了特定行业的客户尽职调查、记录保存、可疑活动报告和内部控制要求。2001年美国颁布了《拦截和阻止恐怖主义法》，又称《爱国者法案》，强化和完善了BSA已有的框架。《爱国者法案》要求金融机构加强客户识别程序、禁止金融机构与外国空壳银行开展业务、要求金融机构具有尽职调查程序，并且在某些情况下还要求对外国代理行和私人银行的账户执行强化尽职调查程序、改善金融机构和政府之间的信息共享等。

　　《2020年反洗钱法案》响应了私营部门和公共部门长期以来针对反洗钱和反恐怖融资框架的关切，包括提高公司透明度和杜绝匿名空壳公司的使用、增加信息共享、提高反洗钱和反恐怖融资体系的有效性以及加强美国财政部所属机构金融犯罪执法网络（Financial Crime Enforcement Network，FinCEN）作为该国的主要BSA反洗钱和反恐怖融资管理机构等。《2020年反洗钱法案》对反洗钱和反恐怖融资提出了许多新的要求，是自2001年颁布《爱国者法案》以来对反洗钱和反恐怖融资制度最为显著的一次调整，也是美国多年来为改革BSA制度所做努力的集中体现。

　　《2020年反洗钱法案》的政策目标及主要变化

　　《2020年反洗钱法案》第6002节对其政策目标进行了阐述，具体内容包括：改善反洗钱和反恐怖融资的主管机构、相关政府机构和金融机构之间的协调和信息共享；改进反洗钱和反恐怖融资法律，以适应政府和私营部门应对新的和将要出现的威胁；鼓励金融机构进行技术创新和采用新技术，以更有效地打击洗钱和恐怖融资；强调金融机构反洗钱和反恐怖融资的政策、流程和控制应以风险为本；建立统一的受益所有人信息报告制度；在FinCEN建立安全的、非公开的受益所有人数据库。

　　围绕上述政策目标，《2020年反洗钱法案》在很多方面对现有的BSA框架做了强化、补充及完善，以更好地帮助美国的金融体系应对洗钱、恐怖融资以及其他金融犯罪的威胁（见附图）。具体包括以下几方面：

　　第一，建立反洗钱和反恐怖融资监管的优先事项。《2020年反洗钱法案》要求美国财政部协调其他政府部门确定反洗钱和反恐怖融资中的优先事项。美国财政部需要确保这些优先事项与《打击恐怖主义和其他非法融资国家战略》相一致，并且与其他政府职能部门以及监管机构出台相应的法规来落实这些优先事项。2020年《打击恐怖主义和其他非法融资国家战略》中提及的反洗钱和反恐怖融资优先事项包括：增加透明度并缩小法律框架的差距（要求政府在公司成立时和所有权变更后收集受益所有权信息，尽量减少通过购买房地产对非法收益进行洗钱的风险，将反洗钱计划义务扩展到当前不在BSA范围内的某些金融机构和中介机构，明确或更新监管框架以扩大数字资产的覆盖范围）；继续提高金融机构监管框架的效率和有效性（提高现有报告义务的效率，强调以风险为中心的监管方法，促进负责任的创新）；增强当前的反洗钱和反恐怖融资运营框架（改善对优先违规财务威胁、漏洞和风险的沟通，扩大数据分析和人工智能的使用，创造性地、有效地部署有针对性的措施，以打击非法金融活动，加强公私伙伴关系和其他信息共享的利用，支持全球反洗钱和反恐怖融资的实施）。可以预见，上述内容将是美国财政部未来确定优先事项的主要范围。值得一提的是，上述内容也与反洗钱金融行动特别工作组（FATF）对美国2016年互评估中提出的主要整改事项基本一致。

　　第二，FinCEN权责的扩充与强化。FinCEN作为BSA的执行机构，在反洗钱和反恐怖融资领域制定实施法规并对金融机构履行监管职责，同时也向其他金融监管机构、政府机构和执法机构就反洗钱和反恐怖融资提供支持。《2020年反洗钱法案》在FinCEN现有职能的基础之上，又增加了以下内容：制定相关法律，落实美国财政部确定的反洗钱和反恐怖融资的优先事项；定期向金融机构、对金融机构实施反洗钱和反恐怖融资检查的政府职能部门以及执法机构介绍美国政府的反洗钱和反恐怖融资优先事项；就反洗钱和反恐怖融资的相关事项与金融机构和金融监管机构保持沟通；招募能够识别、跟踪、分析金融犯罪网络以及识别新的威胁的反洗钱和反恐怖融资专家，以支持联邦的民事和刑事调查；招募新兴科技专家，以鼓励开发及发现可以帮助美国政府或金融机构反洗钱和反恐怖融资的新兴技术。

　　《2020年反洗钱法案》还从更多的维度对FinCEN作为BSA的执行机构做了强化，包括：修改FinCEN负责人的职责，以强调与联邦职能监管机构的定期沟通以及对金融机构和州银行监管机构的反馈；开展BSA合规检查的联邦官员需接受美国财政部举办的年度培训，以确保负责BSA检查的联邦官员在反洗钱和反恐怖融资的要求上与美国财政部保持一致；成立国内联络部门，负责金融机构与其监管和监督部门之间有关BSA的信息共享事宜的联络；成立外国金融情报机构联络部门，以扩大其与外国执法机构进行协调的能力；将2017年12月4日起实施的FinCEN交流计划（FinCEN Exchange）正式化，并推动FinCEN、执法机构、国家安全机构和金融机构之间建立自愿性质的信息共享机制；FinCEN被要求定期征集来自代表各个金融机构的BSA职员的反馈，以便审查来自这些机构的可疑交易报告，并讨论FinCEN观察到的可疑活动的趋势，同时定期向每个金融机构披露已证明对执法有用的可疑交易报告概要信息；FinCEN负责建立统一的受益所有人的信息报告要求，并建立安全的、非公开的受益所有人数据库。

　　第三，受益所有人信息报告。《2020年反洗钱法案》要求报告公司（Reporting Companies）向FinCEN报告它们的受益人信息。报告公司包括股份公司、有限责任公司、在美国设立的小规模实体或者在美国经营的外国机构。报告公司的范围剔除了达到一定雇员数量、营业额或者有固定办公场所的机构。FinCEN也被要求创建一个安全、非公开的受益所有人的数据库，以助力提高公司股权结构以及流经这些股权结构的公司的非法资金的透明度，抑制使用空壳公司转移非法资金，协助国家安全、情报和执法机构打击犯罪。这也是为了满足FATF2016年互评估中的一项整改要求，也是《美国2020年反恐怖及其他非法融资国家战略》中指出的美国反洗钱和反恐怖融资体系的一个缺陷。

　　FinCEN对于受益所有人信息负有严格保密的义务，只能在特定情形下向特定机构披露受益所有人信息，如国家安全、情报和执法机构出于调查的需要，金融监管机构或者是金融机构基于客户尽职调查的需要并且取得了客户同意的条件下。未经授权披露或者使用受益所有人信息，将会面临民事或者刑事处罚。报告公司如果故意提供错误的受益所有人信息，或者故意不提供完整的信息或者更新的信息，也将会面临民事或者刑事处罚。

　　第四，修订尽职调查的相关法规。《2020年反洗钱法案》要求美国财政部修订2016年5月11日发布的“金融机构的客户尽职调查要求”，来保证该法规与上述受益所有人登记的要求相一致，并且金融机构被允许从FinCEN获取报告公司的受益所有人信息，以便满足客户尽职调查的合规要求。

　　第五，扩展了BSA的覆盖范围。《2020年反洗钱法案》纳入了以前不受管制的可能用于洗钱和资助恐怖主义的渠道——古董和虚拟货币。BSA中“金融机构”的定义被扩展，纳入了“从事古董交易的人/机构，包括顾问、咨询或交易商”，并且美国财政部需要与联邦调查局、司法部和国土安全调查部门一道制定针对古董交易有关反洗钱和反恐怖融资的法规。关于虚拟货币，法规扩展了多个BSA定义以涵盖“代币”，包括“金融机构”“货币兑换机构”“货币传输机构”和“货币工具”等有关的定义。这些变化支持了FinCEN以往颁布的关于虚拟货币的监管指引。

　　第六，可疑交易报告。《2020年反洗钱法案》要求FinCEN简化或者自动化简单类型的可疑交易报告。美国财政部需要就货币交易和可疑交易报告的监管要求做正式的审查，从而在减少非必要的、繁琐的监管要求的同时，确保获取到可以符合BSA立法目的的信息。美国财政部需要审查并决定可疑交易报告和现金交易报告的各种阀值是否需要调整，并给出相应的建议。美国财政部在要求金融机构提交可疑报告时，既要考虑BSA立法的目的，也需要考虑国家反洗钱和反恐怖融资的优先事项。FinCEN也被要求定期以总结的形式向金融机构披露当期对执法机构有用的可疑交易报告，同时还要求FinCEN每年至少两次公布可疑交易模式及趋势信息，以方便金融机构更好地准备可疑交易报告。这要求FinCEN要充分分析和总结金融机构提交的可疑交易报告，并能够对金融机构形成正反馈，使可疑交易报告更加有效。

　　第七，新的反洗钱检举奖励机制。在新的机制下，检举人凭借提供的一手信息最多可以得到处罚金额30%的奖励，较过去银行保密法下的奖励条款有了非常显著的提高。新的机制与美国证监会的奖励措施非常类似，而美国证监会的措施被普遍认为是非常有效的。以2020年为例，美国证监会就收到了超过2万条检举线索。自2012年发出第一次奖励到2021年6月2日，美国证监会已发出了约9.28亿美元的奖励。

　　第八，对外国银行更广泛的传唤权力。过去美国政府可以向在美国拥有代理账户的外国银行发出传票，但只能调取与该代理行账户有关的记录。《2020年反洗钱法案》扩大了美国司法部门的传唤权限，可以在美国拥有代理行账户的外国银行调取与任一个面临特定调查的账户（包括在美国境外的账户）有关的记录，而不限于与美国代理行账户有关的记录。对不执行传唤的外国银行，将会进行处罚甚至终止其与美国金融机构的代理行业务。该传唤权力的扩展可能会导致美国的司法权力与外国银行经营活动所属地的司法管辖权在针对特定的案例处理上形成冲突，使外国银行陷入两难境地，即没有办法同时满足相冲突的两个司法要求而必将受到至少其中一方的惩罚。

　　第九，反洗钱和反恐怖融资领域的其他创新。一是《2020年反洗钱法案》要求美国财政部针对用于BSA合规的科技和科技相关的内部流程，如交易监控系统，出台法规来明确相关的标准。这些标准的设定是为了便于金融机构进行创新，如使用机器学习或者其他强化的数据分析流程，并使用风险为本的原则来对这些创新方法进行验证和风险管理。二是美国财政部需要与金融监管机构、技术专家、国家安全专家、执法部门以及部长指派的小组进行磋商，分析金融技术对金融犯罪合规性的影响。三是要求在《银行保密法》顾问组设立附属的创新和技术委员会，其职能包括促使美国财政部、FinCEN及其他监管机构有效地鼓励和支持反洗钱和反恐怖融资及扩散领域内的技术创新，在切实可行的范围内减少现有法规、指引以及基于银行保密法合规的检查实践对创新的阻碍。四是要求在相关法规发布后不迟于1年，应在FinCEN和每个联邦职能监管机构设置创新官员。每位创新官应与其他创新官及其所属机构相协调，就创新方法、流程和可能有助于遵守银行保密法的新技术，主动为执法机构、州立银行监管机构、金融机构和金融协会、金融机构的代理人及其他人（包括服务提供商，供应商和技术公司）提供帮助。五是美国财政部应该与创新和技术委员会协作，定期召开全球反洗钱和金融犯罪研讨会，重点在于如何利用新技术更有效地打击金融犯罪和其他非法活动。研讨会上，部长应召集专家组审查新技术，并允许向参会者展示其概念验证，同时尽可能帮助参会者清楚政策的预期，并对展示给予相应的建议。

　　《2020年反洗钱法案》中我国需要格外关注的内容

　　对于我国而言，《2020年反洗钱法案》中以下几项内容需要有关监管部门和企业机构格外关注。

　　一是对于BSA的可疑交易报告的分享。《2020年反洗钱法案》要求美国财政部颁布法规试点允许金融机构与其海外分行、子行和附属机构分享已提交的可疑交易报告的相关信息，以更好地应对洗钱等风险。但在中国、俄罗斯的海外分行、子行和附属机构除外。

　　二是美国执法机构跨境索取文件的权力。如前所述，《2020年反洗钱法案》扩大了美国司法部门的传唤权限，使其可以向在美国拥有代理行账户的外国银行进行传唤并调取任意一个面临特定调查账户（包括在美国境外的账户）的有关记录。我国境内的金融机构对于这种情形需要有相应的操作流程，并对其中可能涉及我国监管机构和司法机构的工作环节有清楚的了解，以尽量避免陷入前文提到的两难境地。由于《2020年反洗钱法案》给予外国银行提交材料的时间非常有限，并且中美两国的司法机构对于跨境司法管辖也存在不同的认识，我国的监管机构和司法机构需要对此类情形加以关注。

　　三是美国财政部对中国相关的反洗钱评估。《2020年反洗钱法案》要求美国财政部对与中国相关的非法资金进行评估，并且基于评估的结果制定相应的战略。在中美关系不断变化的环境下，我国政府应当对此予以关注，并采取相应的应对措施，以减少其对于金融机构、企业的不利影响。

　　《2020年反洗钱法案》对我国的借鉴意义

　　反洗钱和反恐怖融资工作当前已经成为防控金融风险、维护金融安全乃至国家安全的重要载体。我国政府对反洗钱和反恐怖融资工作给予了高度重视，并在2017年颁布的《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》中明确提出，“反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障，是参与全球治理、扩大金融业双向开放的重要手段”。美国的金融市场最为发达、体量最大，监管的复杂程度非常高，其反洗钱和反恐怖融资监管体系对我国而言具有一定的借鉴意义。虽然《2020年反洗钱法案》的完全落地实施还有待后续出台相关法律法规予以支持，但在其已经颁布的内容中，一些方面可以考虑应用于我国的反洗钱和反恐怖融资实践。

　　一是强化反洗钱和反恐怖融资部门的牵头作用，加强监管机构、执法机构之间的协调与合作。从我国的情况看，目前，国务院设立了反洗钱工作部际联席会议，指导全国反洗钱工作，协调各部门开展反洗钱工作。人民银行牵头负责联席会议工作，形成了“人民银行牵头、各成员单位分工负责”的反洗钱工作协调机制。但是由于反洗钱和反恐怖融资工作的复杂性，除了顶层的协调架构，还需在执行层面考虑如何能实现真正意义上的合力和“齐抓共管”。参考FinCEN对其他监管机构中负责BSA检查官员的业务培训，人民银行也可以考虑为其他监管机构、执法机构在反洗钱和反恐怖融资上提供支持，从而使其他部门有能力并能够按照统一标准对相应行业实施监管。同时，人民银行还可以考虑如何加强反洗钱工作在各个层级与其他监管机构和政府部门的沟通与交流，加强人民银行在反洗钱和反恐怖融资工作中各个层级的牵头作用，切实提高政府机构在反洗钱和反恐怖融资领域的监管意识和监管能力。此外，人民银行还可以考虑像FinCEN一样给与一些监管机构反洗钱检查和处罚的授权，推动其他监管机构在反洗钱领域的人员配备、专业技能等方面不断优化。

　　二是加强与金融机构的沟通与交流。美国《2020年反洗钱法案》将监管机构与金融机构沟通和交流的方式、内容做了规定，从而固化了沟通与交流的最低要求。人民银行可以考虑以某种形式来强化与金融机构的互动，让双方在提高反洗钱和反恐怖融资的有效性上加强沟通，从而在监管、金融机构之间形成信息的良性循环。

　　三是加强反洗钱和反恐怖融资相关的科技与创新。对于科技和创新的重视，是《2020年反洗钱法案》的一个重点和亮点。《2020年反洗钱法案》对政府层面在如何借助科技与创新提高反洗钱和反恐怖融资的有效性方面做了要求，这将会推动政府层面的政策引导和金融机构自身的科技与创新投入，从而有助于反洗钱和反恐怖融资科技的快速发展。我国也可以考虑在制度层面上鼓励反洗钱和反恐怖融资领域的科技创新，并对于这些科技创新给予一定的容忍度；同时，加强监管机构和金融机构在反洗钱和反恐怖融资方面科技创新的沟通与交流，并在监管要求上给予金融机构相应的指导。

　　0（本文仅代表作者个人观点）

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责任编辑：郭建