【政策解读】央企金融控股公司发展回顾及风险状况（上）|金融控股公司_新浪财经

报告概要

在国家政策支持及引导下，我国金控行业历经了萌芽起步期（2002－2009年）、快速扩张期（2010－2016年）及规范整合期（2017年以来）三阶段。央企金控作为我国最早出现的金融控股公司形式，“领跑”金控行业发展，同时依托自身强大的背景资源及充足的资本实力，较早获取各类金融牌照，奠定了较高的市场地位。
“退金令”等一系列政策加速各央企对非主业金融类企业股权出清，进一步推动央企金控发展回归本源，随着金融市场结构性改革持续推进，央企金控旗下金融机构亦存在行业间优化整合的需要，预计未来央企金控对旗下金融机构股权优化整合力度将有所增加，有利于业务竞争力的提升。
按股东背景划分，央企金控可主要分为综合类央企金控和产业系央企金控，两类央企金控具有较为鲜明的特征。
——综合类央企金控以中央汇金、中信集团、光大集团等为代表，其金融牌照较为齐全、资产规模体量很大，综合实力很强，具有很强系统重要性。但跨多行业经营、庞大的分支体系带来的信息不对称等问题导致其内控管理压力较大，同时市场化的经营模式下对其自身业务竞争力及风险管理能力带来较高要求，受市场波动、信用风险等影响较大。
——产业系央企金控主要由央企产业集团基于产融协同的目的而设立，在资金、业务、风控等方面能够得到股东很大力度支持，多数产业系央企金控金融业务布局较单一，业务主要围绕集团主业开展，易形成较大规模关联交易，需关注集团内部风险传导，此外其经营较为依赖集团资源，市场化经营程度相比综合类央企金控较弱，自身业务竞争力需持续提升。

一、引言

本文所述央企金融控股公司（以下简称“央企金控”）为广义概念，系指实际控制人为中央政府或中央企业，以控制两个或两个以上金融机构或类金融机构的股权作为其主要业务，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的企业。

我国金融控股公司从起步试点、成长到规范发展已历经20余年，央企金控是我国最早出现的金融控股公司形式，依托央企强大的背景资源及充足的资本实力，较早获取各类金融牌照，在金控行业内具有重要市场地位。

本项研究专题分为上、下两篇，本篇为上篇，主要介绍央企金控的发展历程、政策沿革，并对不同央企金控的业务状况及风险特征进行分析总结。

二、央企金控发展历程回顾

（1）发展阶段及政策沿革

改革开放以后，我国金融业经历了“混业－分业－协同”的发展路径，随着全球范围内金融企业综合化经营渐成趋势，自2002年首批试点起至今，我国金融控股公司在国家政策支持下历经了萌芽起步、高速成长再到规范整合的三阶段，央企金控在此过程中逐步奠定了自身较高的市场地位。

2002－2009年（萌芽起步期）：在国家政策支持下，金融业综合化经营渐成趋势，央企金控系我国最早出现的金融控股公司形式，“领跑”我国金控行业发展。

2002年，经国务院批准，中信集团、光大集团和平安集团获得首批综合金融控股集团试点资格，成为我国金融控股公司发展的开端。2005年，我国“十一五”规划中明确提出了加快金融体制改革，完善金融机构规范运作的基本制度，稳步推进金融业综合经营试点，以银行系、央企为代表的金融控股公司陆续出现，我国金控行业初露萌芽，但央行也在金控监管条例草案中对金融控股公司的资质准入提出了要求，原则上不允许实体企业投资发起金融控股公司。2008年，《金融业发展和改革“十一五”规划》中明确提出，稳步推进金融业综合经营试点，鼓励金融机构以金融控股公司模式发挥综合经营的协同优势，提高金融市场资源配置的整体效率。在此阶段，以银行系为代表央企金融机构及资本运营型央企集团开始布局银行、证券、信托等金融机构业务，较早取得了核心金融牌照，但我国的金融监管部门和国资委对央企产融结合持保留意见的审慎态度。

2010－2016年（快速扩张期）：在国家鼓励产融结合和金融业综合经营的背景下，金控行业高速发展，央企金控依托自身优势占据了较强市场地位。

2010年，国务院国资委首次公开支持央企进行产融结合，掀起央企布局金融机构的热潮，同时央企产业集团也纷纷设立金控或投融平台，对所参控股的金融机构进行统一管理，围绕集团主业提供差异化金融服务，例如中石油设立中油资本、中航集团设立中航产融等。2008年，中国人民银行、原银监会、原保监会、证监会联合颁布的《金融业发展和改革“十一五”规划》提出“要稳步推进金融业综合经营试点，并鼓励金融机构以金融控股公司模式开展跨产品、跨市场和跨机构等创新活动”。2012年，《金融业发展和改革“十二五”规划》提出，要引导具备条件的金融机构在明确综合经营战略、有效防范风险的前提下，积极稳妥开展综合经营试点，提高综合金融服务能力与水平，加强综合经营机构的并表管理和全面风险管理。在国家鼓励跨业经营、金融业综合经营的政策基调下，金控行业发展进一步加速，民营金融控股集团也在此过程中兴起。依托央企强大的背景资源及充足的资本实力，央企金控随着行业扩张亦取得高速发展，在金控行业内占据了较高的市场地位。

2017年以来（规范整合期）：随着行业快速发展中风险累积暴露，金控公司系统重要性凸显，随着相应的监管政策陆续推出，金控公司发展过渡到规范与整合阶段。在中央严防金融系统性风险的政策基调下，金融业严监管态势持续，将推动央企金控风险出清，有利于央企金控健康发展。

金融控股公司股权结构复杂、业务种类多样，在早期分业监管的背景下，对金融控股公司存在监管空白，容易滋生内控管理混乱、利益输送、融资性贸易、风险传染等问题，形成了很大的风险隐患，“明天系”“安邦系”等大范围风险事件暴露引起监管对于金控公司系统重要性的关注。

2017年第五次全国金融工作会议明确指出“严格规范金融综合经营和产融结合”，同时明确防范化解金融风险，强调防止发生系统性金融风险是金融工作的根本任务。为完善金融控股公司的风险监管，我国针对金融控股公司的监管政策陆续推出。2020年9月，央行正式发布《金融控股公司监督管理试行办法》，明确了监管对象为非金融企业跨业投资形成的金控公司等，并对股权架构、信息共享、关联交易等问题提出了有针对性的监管措施；同时，明确指出“非金融企业应当核心主业突出，资本实力雄厚”“不盲目向金融业扩张，不影响主营业务发展”，对金融综合经营与产融结合进行规范指导。2023年3月，央行发布《金融控股公司关联交易管理办法》，界定了金融控股公司的关联方及关联交易类型，明确了内部管理及报告和披露要求，进一步完善了金控公司监管体系。

2023年10月，中央金融工作会议提出全面加强金融监管，引导金融回归服务实体经济本源，提升金融服务实体经济能力；支持国有大型金融机构做优做强，及时处置中小金融机构风险；规范金融市场发行和交易行为，合理引导预期，防范风险跨区域、跨市场、跨境传递共振。会议对未来一段时期金融行业的高质量发展做出了方向性部署，金融严监管趋势持续。在此背景下，2023年12月，中央企业巡视整改专项治理工作专题会议，部署中央企业金融板块业务风险问题专项治理工作，要求中央企业聚焦信托、财务、商业保理、私募股权投资四个领域，坚决防范相关风险。2024年5月，中共中央政治局召开会议审议通过《防范化解金融风险问责规定（试行）》，建立健全金融风险防控的问责机制。整体来看，在当前监管政策的导向下，金融业严监管态势持续，将推动央企金控风险出清，有利于央企金控健康发展。

（2）“退金令”的影响

央企“退金令”颁布，加速各央企对非主业金融类企业股权出清，推动央企金控发展回归本源，或将促进央企金控旗下金融股权优化整合。

近年来，国务院国资委始终明确要求各央企严控非主业投资比例和投向，加快非主业、非优势业务剥离。

2023年6月，国务院国资委印发《国有企业参股管理暂行办法》（以下简称“《参股办法》”），推动了本轮央企出清金融类企业股权的进程。《参股办法》指出除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。在《参股办法》及中央严防金融系统性风险的政策导向下，2023年12月以来，各央企产业集团开始积极响应国资委聚焦主业的口号，调整资本布局，纷纷启动金融股权清理工作。

2024年6月，国务院国资委党委扩大会议决定，中央企业将原则上不得新设、收购或新参股各类金融机构，特别是那些对主业服务效果较小、风险外溢性较大的金融机构（以下简称“退金令”）。“退金令”颁布后，央企对金融类企业股权出清进一步加速，多家央企陆续出清了对主业服务效果较小、风险外溢性较大、收益较低的金融类企业股权，转让股权主要以持有比例较低、经济效益较差的中小银行或保险为主。本轮清退潮中亦不乏央企金控转让旗下金融子公司股权的案例，如中油资本转让中意财险、三峡资本联合转让长江证券等。

通过“退金令”等一系列政策可以看出，国家旨在促进央企产业集团金融业务回归其产融结合的本质。对央企产业集团旗下金控平台而言，进一步明确了其服务主业的战略目标。而在央企产业集团剥离非重点金融股权的同时，其旗下央企金控作为金融资本运营管理平台的作用将更为突出，或将有利于集团内部金融股权向金控平台的整合和集中，同时一些违规经营、内控存在严重问题的金融企业或将被出清，存量金融股权将得到优化。此外，在新“国九条”[1]背景下，资本市场并购潮涌现，多家地方国有券商发起合并重组，随着金融市场结构性改革持续推进，央企金控旗下金融机构亦存在行业间优化整合的需要，预计未来央企金控对旗下金融机构股权整合力度将有所增加，除进行部分金融类股权出清外，或将开展一定的收并购活动，进一步优化整合自身业务板块，有利于业务竞争力的提升。

三、央企金控分类及风险特征

（1）央企金控分类及业务布局

根据股东背景的不同，央企金控可进一步分类为综合类央企金控及产业系央企金控。

综合类央企金控是我国最早出现的金融控股公司形式，既包括早期金融机构混业经营而形成的综合金融控股集团，例如四大行、四大资管公司为首的金融机构，也包括了早期中央政府设立的投资平台通过持续布局金融领域业务进而形成的大型集团公司，例如中央汇金、中信集团、光大集团等。因运营发展较早，同时依托中央政府的股东背景优势及自身强大的资本实力，综合类央企金控金融牌照较为齐全，且资产规模体量较大，在市场上具有较高市场地位。一般而言，除自身开展金融业务的银行系、资管系金控外，综合类央企金控本部自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动，依托旗下各金融子公司市场化经营，金控母公司能够获取较为稳定及可观的投资收益，整体运营较稳健。

产业系央企金控隶属于各大央企产业集团，大部分产业系金控设立的内在逻辑在于，传统融资方式成本较高，资金借出方与产业资本存在信息不对称，央企产业集团基于促进产融结合、扩大业务协同等需要而纷纷发起设立产融平台或资本运营平台。基于其设立背景，产业系央企金控主要围绕集团发展战略，通过市场化运营为集团提供差异化金融服务，参与集团内业务重组、引战等资本运营业务，并面向外部市场开展PE、并购等战略投资业务。根据公开信息不完全统计，截至2024年9月末，央企产业集团旗下设立的资本运营平台已有34家，其中21家存在公开市场融资行为，包含已上市公司4家，分别为中航产融（600705.SH）、五矿资本（600390.SH）、中油资本（000617.SZ）和中粮资本（002423.SZ）。从经营情况来看，产业系央企金控经营实力存在分化。少部分成立较早的产业集团较早布局金融业务，下属金控平台持有银行、保险、证券、信托等较为稀缺的业务牌照，金融牌照资源较丰富，整体经营实力较强，且多为市场化经营，具有较强的行业竞争优势；其中控股银行、保险或证券三大核心牌照的产业系金控仅8家，包括中航产融、华宝投资、中国邮政、中油资本、五矿资本、华能资本、中粮资本和云南和合（中烟旗下）。多数产业系央企金控业务布局以融资租赁、商业保理、保险经纪和PE业务为主，其业务经营与集团主业发展联系较为紧密，有效促进了集团主业发展。

（2）央企金控风险特征

受股东层级、业务特点及运营模式差异等因素影响，综合类央企金控和产业系央企金控存在相对不同的风险特征。

综合类央企金控一般系由中央政府直接设立的金融投资平台，其股东层级普遍高于产业系金控，业务多元化程度高、内部体系庞大，面临更为突出的内控管理风险，且具有很强的系统重要性。综合类金控旗下子公司数量众多且存在较多层级，易产生多重委托代理风险，信息不对称问题较凸显，复杂的治理结构易导致内控管理透明度较低，使得监管及公司管理层等难以准确掌握集团多级法人之间的管理责任、授权关系、子公司的真实风险状况等，多个行业跨业经营，以及子公司之间的关联交易规模较大等因素，均导致集团面临较大内控治理压力。此外，综合类央企金控旗下子公司往往以市场化经营为主，面临更为激烈的市场竞争环境，市场风险相对较高，其自身的业务竞争力及风险管理能力尤为重要。同时，基于自身庞大的体量，综合类央企金控往往作为系统重要性金融机构，如出现重大风险将对市场造成显著不良影响，并可能引发连锁反应，易导致系统性风险发生，例如原中国华融风险事件对我国不良资产管理行业、资本市场等多方面均造成了显著不良影响。

产业系央企金控则是由央企产业集团设立，受央企产业集团总部直接管理。基于其产融结合的成立背景，产业系央企金控在资金、管理、业务、风控等方面能够获得股东很大力度的支持，业务层面与集团协同较多，面临的内部风险积累与传染风险更为突出。业务协同往往带来较大规模关联交易，关联交易虽对降低集团成本、提高集团整体盈利水平等有一定的正向作用，但也容易引发各种问题和风险，需关注其与集团产业间风险的相互传导。同时，围绕主业展业的产业系央企金控多数市场化程度相对较低，面临一定市场化转型的风险。一方面，主要体现在业务开展及风控对于集团依赖程度较高，例如产业系央企金控旗下融资租赁子公司围绕主业展业，导致多数融资租赁子公司普遍面临行业集中度和客户集中度高等问题，但当前《融资租赁公司监督管理暂行办法》中对于关联方业务有明确的集中度要求，虽然监管要求的整改期有所延长，但仍存在一定的政策性风险，如未来政策未发生明确调整，其将面临较大的业务调整压力；另一方面，公司高管及从业人员多来自于央企本部，金融展业经验相对缺乏，易造成对金融行业风险的认知和抗御能力不足，开拓市场化业务能力有待提升。

四、本篇总结

在国家政策支持及引导下，我国金控行业历经了2002－2016年的萌芽扩张期，金融业综合化经营渐成趋势，央企金控“领跑”金控行业高速发展。但行业快速发展过程中风险逐步累积、暴露，金控公司系统重要性凸显，随着相应的监管政策陆续推出，我国金控行业自2017年以来进入规范整合阶段。央企金控作为我国最早出现的金融控股公司形式，依托央企强大的背景资源及充足的资本实力，在持续发展过程中已于金控行业内占据了较高的市场地位。受不同股东背景、成立背景等影响，综合类央企金控和产业系央企金控形成了较为鲜明的业务特点及不同的风险特征。以中央汇金、中信集团、光大集团等为代表的综合类央企金控多为中央直接管辖，股东层级较高，金融牌照较为齐全、资产规模体量很大，系统重要性很强，但跨业经营及庞大的分支体系带来的信息不对称等问题导致其内控管理压力较大，同时市场化的经营模式对其自身业务竞争力及风险管理能力带来较高要求。产业系央企金控主要由央企产业集团基于产融协同的目的而设立，在资金、业务、风控等方面能够得到股东很大力度支持，多数产业系央企金控金融业务布局较单一，业务主要围绕集团主业，易形成较大规模关联交易，需关注集团内部风险传导，此外其经营较为依赖集团资源，市场化经营程度相比综合类央企金控较弱，自身业务竞争力需持续提升。

在中央严防金融系统性风险的政策基调下，金融业严监管态势持续，央企金控发展仍将以稳风险、控风险为目标，下篇我们将会对央企金控的风险管理模式、风险事件及当前信用状况进行总结，深入分析央企金控风险管理的状况，为央企金控信用风险分析提供参考。

[1]2024年4月，国务院发布《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（即新“国九条”）提出“支持头部机构通过并购重组、组织创新等方式提升核心竞争力”。