《中国金融》｜积极发挥存款保险早期纠正职责|银行_新浪财经

转自：中国金融杂志

导读：存款保险通过及时对问题银行采取早期纠正措施，推动在事前防止金融风险积累和扩散，降低道德风险，避免风险处置难度增大和处置成本上升

作者｜那丽丽张弯「存款保险基金管理公司」

文章｜《中国金融》2024年第9期

中央金融工作会议要求对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。存款保险制度作为金融安全网的重要组成部分，具有必要的风险监测和早期纠正职能，通过早期识别和及时干预，防止风险积累扩大和处置成本上升。近年来，存款保险依法履职，积极作为，协同相关部门强化早期纠正硬约束，在识别风险、及时干预、推动各方落实责任等方面取得积极成效，有力推动了投保机构风险的防范和化解。

早期纠正是存款保险制度的重要职能

存款保险具有事前主动约束防范风险的内在动力

存款保险制度是有效保护存款人利益、及时防范化解金融风险、维护金融稳定的一项金融业基础性制度安排，与审慎监管制度及中央银行最后贷款人共同构成金融安全网的三大核心支柱。存款保险对问题银行的早期干预，有利于实现风险的早发现、早纠正和推动早处置。参与银行处置时，基于偿付存款的职责定位，存款保险是最大的利益相关方。存款保险通过及时对问题银行采取早期纠正措施，推动在事前防止金融风险积累和扩散，降低道德风险，减少风险外溢，避免风险处置难度增大和处置成本上升。

危机后各国陆续引入早期纠正机制，存款保险职能向“风险最小化”模式转变

20世纪80年代初，美国发生“储贷危机”，近3000家储蓄贷款机构倒闭，负责处置储贷机构风险的美国联邦储贷保险公司（FSLIC）耗尽保险基金并破产。汲取危机的教训，为强化风险的事前防范，美国于1991年颁布《联邦存款保险公司改进法》，在存款保险制度中引入早期纠正机制（Prompt Corrective Action，PCA）。巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险协会联合发布的《有效存款保险制度核心原则》明确，存款保险机构作为有效金融安全网的重要组成部分，应在银行陷入经营困难前进行有效的早期发现和及时干预。早期纠正的核心在于根据明确的触发条件，对风险机构迅速采取行动，减少银行最终倒闭的可能性，降低处置成本。2008年国际金融危机后，越来越多国家和地区的存款保险职能向“风险最小化”（付款箱+风险处置+早期纠正）模式转变。

存款保险早期纠正在风险识别和化解方面发挥补充作用

一方面，存款保险机构和监管部门各有分工，存款保险早期纠正重点关注“尾部风险”。从各国经验看，监管部门负责日常风险监测管理，承担识别、防范和化解风险的主要职责。在投保机构出现重大风险时，存款保险有偿付存款、处置风险的职责，其早期纠正职能侧重识别和报告“尾部风险”，推动早期干预和校正，降低银行倒闭的可能性和风险处置成本。另一方面，存款保险发挥风险的早期识别和校正作用，是对金融监管的补充和支持。国际存款保险协会发布的《存款保险制度的早期识别和及时干预一般指引》指出，存款保险早期纠正职能可以进一步促进监管质量和效率的提升。存款保险与监管部门等方面应建立良好的沟通协调和信息共享机制，从而提前制定干预和处置规划，优化人力、物力资源分配，促进有效履职。

早期纠正包括对风险的早期识别和及时干预

国际上存款保险机构的早期纠正措施

国际存款保险协会《存款保险制度的早期识别和及时干预一般指引》就风险的早期发现和及时纠正机制，以及存款保险如何发挥作用提出了政策指引。一是在风险识别方面，包括财务指标异常波动分析、风险预警系统、监管评级系统以及银行业务风险综合评估系统等方法。存款保险机构通过监测和现场检查/核查，及时掌握银行经营数据的真实性和风险严重程度，并根据对风险的评估形成关注名单。二是及时干预措施包括非正式措施和正式措施两类。如果银行问题不严重，可以采取道义劝告、风险警示、提交自我整改计划、签署谅解备忘录等非正式措施；如果问题严重，应当采取叫停业务、关闭分支机构、要求补充资本、限制分红和薪酬、调整管理层等正式措施。对无法按照早期纠正要求化解风险的机构，存款保险机构等相关方可以采取提高保费、终止投保资格、关闭机构等进一步措施。

《存款保险条例》规定的早期纠正职责

我国存款保险制度在研究设计之初就明确，存款保险不能做“付款箱”，要有必要的风险监测和早期纠正职能，但早期纠正措施和机制不替代现有的监管安排，应当与监管部门适当分工，各有侧重，互为补充，共同提高金融安全网效能。根据《存款保险条例》规定，我国存款保险机构在早期纠正方面负有以下主要职责。

一是在风险的发现和识别方面，存款保险通过与监管部门共享数据、收集一定的信息以及现场核查等方式，及早发现风险隐患；二是在风险干预方面，根据机构风险水平，及时开展风险警示，并要求采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等早期纠正措施予以整改，对于规定期限内未改进的投保机构，可以提高其适用费率；三是在推动风险化解合力方面，及时将核查发现的重大问题通报监管机构，促请其采取相应的监管措施。

我国存款保险已建立风险早期发现、及时纠正和推动早处置的工作机制

自存款保险制度实施以来，在实施风险差别费率的基础上，存款保险加强风险监测，依法探索开展早期纠正，推动地方政府等各方面落实责任，强化与监管部门的协调配合，促进风险化解取得积极成效。

探索搭建存款保险特色的风险监测预警体系，促进风险早识别、早预警

防范化解风险的关键在于“早”。立足存款保险履职定位，为及时发现可能造成投保机构重大资产损失、资本充足水平大幅下降的潜在风险，存款保险结合机构资产规模、机构类型特征，差异化构建具有存款保险特色的风险监测预警指标体系，及早发现风险隐患。在风险监测预警中，存款保险重点关注四类风险：一是股东入股动机不纯，把银行当做“提款机”，造成关联交易问题严重，借助各种方式进行利益输送；二是通过内部人控制等干预机构经营，内控形同虚设；三是违反大额风险暴露监管要求，盲目“垒大户”；四是违规大量开展同业表外投资等业务。存款保险对风险比较突出的投保机构实行台账管理，按月进行监测和“诊断”，持续推动风险化解。

因行施策提出针对性的早期纠正措施，促进“防未病”“治已病”有效结合

针对机构存在的上述大股东违规关联交易、内部人控制等风险，可能或已经造成重大资产损失的，存款保险从根源入手，标本兼治，“对症下药”提出针对性、可操作的措施，持续跟踪风险化解，确保纠正措施可落地、能见效，推动银行形成持续稳健经营的内生机制。例如，对少数资本根本性不足的机构，及时下发早期纠正通知书，要求其制定资本补充计划，通过现有股东、战略投资者等增资扩股，资本市场融资，以及增加利润留存、降低成本费用等内外源“双管齐下”解决资本补充问题。

强化风险“通报—反馈”，促进风险早暴露，推动各方协同化险

存款保险开展早期纠正工作以来，一直注重与监管部门加强沟通、共商共研，及时将发现的潜在重大风险通报监管部门，推动采取监管措施、严格查处违法违规行为等，共同约束机构风险。针对农信社等中小金融机构，存款保险通过专报、抄送早期纠正通知书等形式及时向地方政府通报风险，提出专业化的意见及建议，推动风险化解。实践中，相关省份对存款保险通报的风险情况高度重视，按照存款保险早期纠正的建议措施，对一些机构优化股权结构、完善公司治理，在未动用公共资金的情况下，较快速地化解了风险。

持续推进硬约束早期纠正工作，推动风险早处置

为增强限期纠正约束力，存款保险不断推进健全具有硬约束的早期纠正机制，对增量高风险机构，严格压实金融机构及其股东的主体责任，强化“限期纠正”硬约束，推动落实“不纠正即处置”，避免风险扩大和蔓延。

截至2023年末，存款保险已对871家投保机构采取了早期纠正措施。其中，采取补充资本措施的811家，控制资产增长措施的337家，控制重大交易授信措施的218家，降低杠杆率措施的62家。在各方的共同努力下，高风险机构数量较峰值时压降一半，一些省份已实现高风险机构动态“清零”，有力推动了中小银行风险的持续收敛。

下一步，按照中央金融工作会议要求，存款保险将进一步强化早期纠正职能，推动健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制，做好重大风险的识别和报告，精准施策，强化与相关部门的沟通协作，不断提升存款保险识别和校正风险的能力，有力有序有效推动风险早识别、早预警、早暴露、早处置。■

（责任编辑　纪崴）