两会｜杨小平：关于修订《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国刑法》及建立完善相关配套法律法规的建议

■ 杨小平「全国人大代表」

《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）自2006年颁布、2007年实施以来，对预防洗钱活动、维护金融秩序起到了极其重要的作用。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）自1997年全面修订后，经10次修订，为打击刑事犯罪、维护社会公平正义提供了根本保障。

案由

近年以来，随着我国面临的国内外形势发生深刻变化，《反洗钱法》和《刑法》的有关规定已难以适应当前形势。对《反洗钱法》《刑法》进行修订，建立完善相关配套法律法规的必要性日益凸显。主要表现有：

修订《反洗钱法》《刑法》及建立完善相关配套法律法规是提高国家治理能力的内在要求。反洗钱工作是推进国家治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障，是国家治理体系的重要内容。当前，经过十几年的努力，我国从无到有，基本建成了一套包括法律、司法、行政、监管和国际合作等方面在内的反洗钱治理体系，为预防和打击犯罪、防范化解金融风险、维护经济金融安全发挥了重要作用。但是，现阶段的反洗钱工作与党中央、国务院的要求，及国际反洗钱组织“金融行动特别工作组”（即“FATF”）的要求仍存在较大差距，突出的表现是法律制度存在短板，特别是《反洗钱法》《刑法》的基础性规定存在不足，制约着反洗钱工作的有效开展。

从《反洗钱法》方面看。《反洗钱法》存在处罚范围窄、处罚金额低和域外适用缺失，特定非金融行业反洗钱制度安排未明确、未规定单位和个人反洗钱配合义务、未规定受益所有人制度、反恐怖融资仅有原则性规定等问题。

从《刑法》方面看。《刑法》存在“洗钱罪”上游犯罪涵盖不足、自洗钱没有入罪，“洗钱罪”的主观状态认定标准偏高、与“第312条”“第349条”等条款规定的类似罪名界限不清导致适用困难等问题，严重影响了刑事打击有效性。

从《反洗钱法》《刑法》的关系看。为预防洗钱活动制定的《反洗钱法》和为打击刑事犯罪制定的《刑法》未能有效匹配。《反洗钱法》“第2条”中规定的毒品、黑社会、恐怖活动、走私、贪污贿赂、破坏金融管理秩序、金融诈骗等7种洗钱上游犯罪，仅与《刑法》“第191条”对应，并未包括“第312条”“第349条”中涉及“掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”的各类犯罪行为。

从《反洗钱法》《刑法》的法律适用看。在当前地下钱庄、电信诈骗、非法传销等经济犯罪活动高发，非法集资、虚拟货币炒作等非法金融活动时有发生，虚假注资、层层嵌套、控制金融机构、挪用套取资金等金融乱象尚未得到完全遏制的形势下，《反洗钱法》和《刑法》中存在的短板与打击洗钱及其上游违法犯罪活动间的矛盾变得更加突出，法律准确适用困难，“重罪吸收轻罪”和“重打击上游犯罪轻打击洗钱犯罪”问题突出，刑事打击力度不够，震慑作用有限。以“地下钱庄”为例，现阶段以“洗钱罪”判决的“地下钱庄”案件极少，“地下钱庄”案多以“非法经营罪”定罪，量刑偏低且多为缓刑，定罪量刑与地下钱庄的社会危害性不相匹配。

修订《反洗钱法》《刑法》及建立完善相关配套法律法规是防范外部金融风险的客观需要。当前，反洗钱范畴已扩大到反恐融资、防止大规模杀伤性武器扩散融资、反逃税、法人透明度和受益所有人等多个领域，并将延伸到打击野生动物犯罪和保护野生动物领域，内容日趋复杂敏感，国际影响力日益增强。“20国集团”领导人峰会将反洗钱纳入会议议题。“金融行动特别工作组”的反洗钱国际标准得到联合国认可，被“世界银行”“国际货币基金组织”纳入“金融稳定评估（FSAP）”体系。目前，全球已有200多个国家和地区承诺执行反洗钱国际标准，反洗钱已经成为全球治理的重要内容，也成为各国开展博弈、维护国家利益、实现国家战略意图的战场和舞台。

2018年以来，“金融行动特别工作组”对我国反洗钱工作开展了长达一年的评估，并指出了很多问题，其中不少问题都与《刑法》和《反洗钱法》的基础性规定不足有关。按照“金融行动特别工作组”程序，我国需要每年向FATF汇报整改工作，在3年内整改解决绝大部分“合规性问题”，5年内整改解决未达标的“有效性问题”并接受“复评估”，在此期间若未能达到满意效果，仍将面临FATF一系列国际金融制裁措施，包括要求各国关注被评估国风险并采取措施、暂停乃至取消成员资格，甚至再次触及“灰名单”。一旦被列入“灰名单”，意味着全球200多个执行反洗钱国际标准的国家和地区将视我国为“洗钱高风险国家”，其金融机构将额外审查、限制甚至拒绝我国企业和居民的跨境账户开立和支付结算，相当于实质意义上的全球“金融制裁”，我国的对外贸易和投资将难以进行，后果不堪设想。

鉴此，需要尽快修订《反洗钱法》《刑法》的相关条款和建立完善相关配套法律法规。

案据

2017年9月13日，经中央深化改革领导小组审议通过，国务院办公厅发布了《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制的意见》（简称《“三反”意见》）。该意见是《反洗钱法》颁布10周年来国家反洗钱体系最全面的顶层设计，是我国在“三反”工作领域的总体规划，更是党中央和国务院在新时代深化改革的重大战略部署。

该意见的目标在于“到2020年，初步形成适应社会主义市场经济要求、适合中国国情、符合国际标准的‘三反’法规体系，建立职责清晰、权责对等、配合有力的‘三反’监管协调合作机制，有效防控洗钱、恐怖融资和逃税风险。”

该意见指出，“三反”监管体制机制是建设中国特色社会主义法治体系和现代金融监管体系的重要内容，是推进国家治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障，是参与全球治理、扩大金融业双向开放的重要手段。该意见从健全工作机制、完善法律制度、健全预防措施、严惩违法犯罪活动、深化国际合作、创造良好社会氛围六个方面提出了20余项具体措施。

在“完善法律制度”方面。该意见要求“推动研究完善相关刑事立法，修改惩治洗钱犯罪和恐怖融资犯罪相关规定。按照我国参加的国际公约和明确承诺执行的国际标准要求，研究扩大洗钱罪上游犯罪范围，将上游犯罪本犯纳入洗钱罪的主体范围。对照国际公约要求，根据我国反恐实际需要，推动逐步完善有关恐怖融资犯罪的刑事立法，加强司法解释工作。研究建立相关司法工作激励机制，提升反洗钱工作追偿效果”。要求“明确执行联合国安理会反恐怖融资相关决议的程序”“加强特定非金融机构风险监测，探索建立特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资监管制度”“加强监管政策配套，健全风险防控制度”。

据此，修订《反洗钱法》《刑法》，建立完善相关配套法律法规，是对《“三反”意见》的贯彻和落实。

相关建议

坚持总体“国家安全观”，遵循推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，贯彻落实《“三反”意见》要求，尽快修订《反洗钱法》《刑法》相关条款和建立完善相关配套法律法规，充分发挥反洗钱在国家治理和金融风险防范中的作用。

统筹《反洗钱法》《刑法》修订工作。顺应洗钱上游犯罪扩大化的国际趋势，践行国际反洗钱组织要求，在《反洗钱法》《刑法》中扩大“洗钱罪”上游犯罪覆盖面，尽可能将“洗钱罪”适用于所有严重犯罪，在最广泛上游犯罪范围下打击洗钱犯罪。

全面修订《反洗钱法》。一是扩大反洗钱行政处罚的范围，调整行政处罚标准和处罚方式，加大行政处罚力度。二是明确特定非金融行业的范围和反洗钱制度安排，将房地产、律师、社会组织等领域的反洗钱义务法定化。三是将风险评估、风险等级划分、受益所有人识别等规定法定化。四是突显“反洗钱 人人有责”理念，明确单位和个人在反洗钱领域的义务和违法后果，特别是要明确特定非金融机构行业主管部门及有关成员单位的反洗钱职责和义务。五是细化反恐怖融资规定，增加“涉恐名单监测”、“涉恐资产冻结”等内容。六是增加防范“定向金融制裁”风险、反逃税、防止大规模杀伤性武器扩散融资等方面的法律条款。

修订《刑法》部分条款。一是对第191条“洗钱罪”、第312条“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第349条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”进行有机整合，将“自洗钱”行为入罪。二是对“洗钱罪”构成要件中的主观“明知”认定标准进行调整，增强法规适用性，降低认定难度。三是加大对“洗钱罪”和违反“反洗钱法律法规”刑事犯罪案件的刑事处罚力度，增强惩治震慑。

建立完善配套法律法规。一是以修订后的《反洗钱法》为核心，对《中华人民共和国反恐怖主义法》《金融机构反洗钱规定》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》《证券期货业反洗钱工作实施办法》《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等法律法规及有关规范性文件进行修订完善。同时，制定贵金属及珠宝交易、房地产销售、会计师事务所、律师事务所、社会组织等特定非金融行业领域以及防范定向金融制裁、反逃税、防止大规模杀伤性武器扩散融资等领域的专门性法律法规及规范性文件。二是以修订后的《刑法》为核心，对《最高人民法院关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律法规及规范性文件进行修订完善或制定新的法律法规及规范性文件。

建议承办部门：司法部主办，中国人民银行协办。 

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