武汉大学法学院教授陈海嵩：让环境执法高效实施|生态环境保护_新浪财经

转自：中国环境网

近年来，我国生态环境保护领域发生历史性、转折性、全局性变化，取得举世瞩目的成就，环境执法体制改革发挥着不可忽视的作用。近期，中共中央、国务院就加快经济社会发展全面绿色转型作出系统谋划和总体部署，其中提到“加强法治保障”，为进一步深化环境执法体制改革指引了方向。

环境执法是环境监管最核心的内容，是生态文明建设相关行政部门最重要的职责，更是确保环境法治得到有效落实的关键要素。通过最严密的法治有力保障经济社会发展全面绿色转型，自然离不开高效的环境执法体制机制。从这一意义上讲，深化环境执法体制改革是确保经济社会发展全面绿色转型的题中应有之义。

我国传统环境执法可以概括为“强制型”“分割型”模式，在当时的历史条件下对于遏制环境质量恶化、生态系统退化发挥了一定作用，但已经无法适应当前生态文明建设和环境法治的需要。为了提升环境执法能力，2018年，我国就深化生态环境保护综合行政执法改革作出部署。生态环境保护综合行政执法改革的目的在于整合污染防治和生态保护执法职责和队伍，统一实行生态环境保护执法，合理配置环境执法力量。笔者认为，当前及未来我国环境执法体制改革的内在逻辑可以概括为以下三点：

一是横向维度上实现多部门环境执法权整合和机构优化。即改变分散化的环境执法体制及权力配置模式，在不同部门间进行相关职权和职能的整合和重新配置。这意味着重新协调多元化的环境执法事项之间的关系，以确保环境执法工作的顺畅进行和高效实施。

二是纵向维度上优化环境执法权配置和执法力量设置。即生态环境保护综合行政执法权的下放以及相应的执法力量下沉，打破传统行政体制“职责同构”模式并加强一线执法力量。“一级执法”和“属地原则”是执法权下放的任务目标，市县两级承担主要的环境执法任务，明确划分不同层级政府的执法权限、职责分工及工作重点。在必要情况下，将部分环境执法权限、资源及力量下沉至镇村层级，使环境执法工作更加贴近实际、贴近基层，有效提升执法效率与成效。

三是整体维度上推进跨区域、跨流域环境执法权协调统一。即在重要流域以及国家公园、自然保护区等特殊区域探索突破行政区划的环境执法权整合和联动，深入开展跨区域、跨流域的联合环境执法工作。这里的关键环节，是妥善处理生态环境执法领域管辖权配置与行政区划之间的关系，解决生态环境保护综合执法在跨区域上的执法不便、缺乏权限等问题。

总体而言，环境执法体制应适应我国经济社会高质量发展和全面绿色转型的要求，树立整体化、系统化的环境执法理念，通过制度变革使环境执法成为涵盖多元主体互动、多层次协同、跨领域融合的综合性治理过程，使环境执法真正成为经济社会发展全面绿色转型的重要保障。也应注意到，尽管当前环境执法体制改革已经取得较大成绩，但仍存在一些问题亟待解决，笔者认为，可从如下几个方面加以完善和提升：

首先，完善生态环境保护综合执法权配置及协调配合机制，合理界定环境执法部门与专业监督部门的职责，促进信息流通与共享，确保分工明确、有序配合，实现事前、事中监管与事后处置的无缝衔接，提升环境监管与执法工作质效。

其次，在目前各地开展的联合执法模式基础上，进一步统一执法尺度，推进全流域、跨区域联合环境执法的深度融合；通过科技赋能，探索数字化、智能化非现场执法，提升发现问题能力，促进联合环境执法提质增效。同时，根据实践需求，推动建立跨区域综合环境执法机构，将联合执法进一步提升为综合执法。

最后，进一步加强环境行政执法与刑事司法的衔接。此次中共中央、国务院印发的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》也明确提出健全行政执法与刑事司法衔接机制。目前，生态环境领域的两法衔接工作已经取得较大成效，需要在整体性视角下持续加以完善，解决案件移送标准不明确、行政执法与刑事司法证据转化不畅等突出问题。环境执法机构应强化与公安、检察部门的沟通，形成一套具体、明确、及时的移送及受理案件机制，同时不断完善取证程序，做到相关证据的有效转化。

作者系武汉大学法学院教授，中国法学会环境资源法学研究会副秘书长