国家创新体系的全域建构与科技体制改革|中国企业的创新道路_新浪财经

转自：人民论坛

【摘要】国家创新体系是在一国科技创新制度环境下，各类创新主体利用创新要素、开展创新活动，相互作用、关联互动而构成的复杂系统，本质上是“域”和多元“域”组成的系统。经济理性、制度结构、文化价值等共同决定了一个国家创新体系的质态和演化方向。科技体制改革是提升国家创新体系效能、推动其持续演化的重要动力，必须充分考虑国家创新体系的域观特征，应对域际融通、域中有域、域内协调等挑战。改革开放以来，我国科技体制改革基本按照三条脉络展开，实际上很大程度上已经从域观的角度，考虑并努力解决制度障碍和约束问题。立足新的历史方位，把握我国科技创新内外部形势需求的变化，新一轮科技体制改革应以国家创新体系整体能力提升为导向，超越国家创新体系这个科技域的局限，站在更宏大的域观视角，强有力地统筹推进重点领域改革，构建中国特色的科技创新制度优势。

【关键词】国家创新体系科技体制改革域观范式

【中图分类号】G322 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.11.009

【作者简介】陈志，中国科学技术发展战略研究院科技与经济社会发展研究所所长、研究员。研究方向为创新政策、科技体制改革、产业经济。主要著作有《经济增长的资源障碍研究》、《被“忽视”的产业政策——创新政策的演进与未来》、《全球未来产业变革趋势及政策跃迁》、《中国企业的创新道路》（合著）等。

科技体制改革是我国改革开放伟大实践的重要组成部分。习近平总书记在2018年两院院士大会上的讲话中强调：“创新决胜未来，改革关乎国运。科技领域是最需要不断改革的领域。”回顾波澜壮阔的中国改革史，每一次科技体制改革都与不同阶段国家发展的最重大主题紧密相连，与国家创新体系的每一次重大调整同频共振，科技体制改革始终走在改革的前列。探究背后的基本逻辑，可以看到宏观、中观、微观三个层次的清晰脉络，涉及每个关键节点的旗帜性、标志性举措。不难发现，我们已经或多或少困于“国家创新体系”这个从学术探讨上升到国家战略的概念体系，或多或少忽略了经济世界、科技世界都并非是由同质性、同目标的微观主体所构成，反而是具有系统异质性的域观世界，域际相通、域中有域、域域交错。每个经济主体、创新主体都受到多类型、多重制度规则与文化的规范，这无疑会导致科技领域的改革与制度变迁受到其他领域制度与文化的影响，表现出差异化的改革难度，最终往往取得折中的改革效果。当前，科技创新已摆在国家发展全局的核心位置，我们又站在推动新一轮科技体制改革、提升国家创新体系效能的起点上，需要以域观重新审视甚至再次建构国家创新体系，从而找出当下科技体制改革的主线、难点与方向。

国家创新体系的域观范式建构

“域”或“组织域”是新制度理论的核心概念。美国学者迪马吉奥和鲍威尔将新制度理论有关规则约束、合法性等思想带入了组织研究，并将“域”定义为“共同构成制度生活的一系列组织的总和，包括供应商、资源和产品消费者、管制机构及其他生产相似产品或提供相似服务的组织”，这些组织的共同之处在于，它们组成了一个组织社区，组织间围绕特定目标的互动更加频繁。域由制度所引导，为各类主体活动与行为提供稳定、集体意义上的文化、规范和规制结构（DiMaggio and Powell, 1983, p. 148）。围绕这一核心概念的研究集中于讨论不同组织的决策过程，虽然拥有不同的目标，但是这些组织都认为有必要彼此互动来完成特定任务。随着研究的深入，学者们意识到各个组织不一定受到地理或共同目标的局限，而是构建了一个各类主体活动的时空。

新制度理论“域”的概念主要用于微观条件或情境，突破了传统主流经济学关于市场经济机制规则的无时空性，承认了各经济主体的异质性，超越了超理性的传统假设。近年来，中国学者试图将“域”这一概念嵌入并改变传统的经济学“宏观－微观”理论范式。经济学家金碚将行为相同性较强的人群活动空间定义为一个“经济域”，认为“人”从事经济社会活动，总是在一定的制度条件中发生，这些制度条件决定或影响活动和交往的行为秩序（金碚，2019a，第9页）。复杂的现实经济空间具有“域”性，分为具有不同性质或特征的区域、领域或群域。因此，现实的经济社会空间是由无数“域”所形成的复杂多维空间。从这个意义上说，在微观、宏观两个层面，市场经济由于“域”的存在变成了具有深刻时空特征的社会关系体系，这种由制度（包括正式制度和非正式制度）定义的主体及其活动空间明显具有非匀质性、重叠性，即域观性。

毫无疑问，国家创新体系是“域”和多元“域”组成的系统。20世纪80年代末，英国经济学家弗里曼在研究日本经济腾飞，尤其是其制造业实现对欧美的超越时，提出了国家创新体系的概念。随后国家创新体系这一概念逐渐被广泛应用，从学术概念演变为学术概念与政策性概念的多元混合体。当然，这一概念解释性、指导性极强，实际上是针对现实“科技域”进行的创造性概念化。国家创新体系本身就是一定时空条件下的现实存在。这一概念诞生之初强调研究主体及网络，后续向创新活动、空间域等多维度拓展，具有明显的域观性。我们可以将国家创新体系定义为：在一国科技创新制度环境下，各类创新主体利用创新要素、开展创新活动，相互作用、关联互动而构成的复杂系统。很明显，本文后续讨论的科技体制改革已经内化在国家创新体系的调整完善过程中。但是在具体改革实践中，国家创新体系的诸多域观特征往往会被或多或少地忽略，特别是这些域观特征大部分嵌入了更加宏大、更加复杂的“经济域”，各创新主体还同时活动于“科学域”“技术域”等多个域，域域重叠。因此，国家创新体系要在理论意义和政策意义上更进一步，则需要在域观视角下完善理论基础，丰富分析工具和手段，而科技体制改革也应该站在更高层面的域观视角进行推进。

国家创新体系的理论基础需进一步加强集成理性、制度、文化三个核心维度与地理维度（金碚，2021，第20～21页），这是域观范式最核心的表征。弗里曼（Freeman, 1995）在讨论国家创新体系的前提假设时指出，如果不确定性、本地化学习和有限理性被引入作为微观经济行为的基本和更现实的假设，那么它必须遵循的是，国家和地区在环境中的差异可能导致不同的发展道路，而不是标准化和趋同。这就承认了在一定时空条件下，各国的制度存在差异性，体现了国家创新体系的地理维度。在现实中，企业、高校、科研院所等各类创新主体的行为并不仅仅受到经济理性的驱动，事实上它们各自的价值取向、文化根基、制度约束等各不一样。不同的主体、个人会选择不同的核心目标，或对不同目标确定不同的优先级，其行为既有理性自主，又有适应顺从，这会对科技创新政策或改革举措的效果产生重大影响。制度和文化在不同层面从规制性、规范性等维度对创新主体施加影响，这定义了不同创新主体稳固的域观特征。规制性的正式制度易于理解，但是创新文化作为科技创新最深层的决定性因素之一，往往由于“软”环境特点和长周期形成特性，其政策意义价值被打折扣。总的来看，经济理性、制度结构、文化价值等共同决定了一个国家创新体系的质态和演化方向。

国家创新体系分析要重视国家创新体系作为多元域系统，其本身所涉及的域际关系、域中有域、域内协调等问题。我国科技体制改革长期以来的焦点是解决“科技域”与“经济域”融通不充分的问题，即科技与经济“两张皮”，虽然这两个域从主体来看有重叠的部分，如在企业中。当下，“教育域”与“科技域”的协同成为我国的典型域际相通问题。人才培养与科技创新活动的匹配性不足，产生“学非所用”“用非所学”并存的现象。理解国家创新体系，不仅需要了解其与其他界限较分明的域类之间的关系，同时其本身就具有多层性即大域之中有小域、域中有域的复杂结构。总体上看，需要充分考虑国家实验室、企业、高校、科研院所等主体的协同，考虑到这些主体利益关系、观念文化及行为规则的纷繁复杂。国家创新体系从功能发挥上看，实际上存在多个功能体系，正如美国经济学家理查德·R.纳尔逊（Nelson, 1992）指出的那样，国家创新体系从总体上来看，概念可能过于宽泛，比如可以分解为支持某一特定领域的创新主体体系。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》提出建设中国特色国家创新体系，并将国家创新体系分为技术创新、知识创新、区域创新等五个“子域”。另外，企业群体也分为国有企业和民营企业等不同的域类，国有企业的设立和发展过程表明其是高度域态化的特殊企业群类，还存在所谓“群域”（金碚，2019b，第5～6页）。所以，国有企业的改革是一个域观定位和价值文化适应的过程。

科技体制改革底层的三大脉络

国家创新体系随着国家所处的阶段、设定的目标、面临的环境变化而不断演化，外部的冲击、内部的矛盾冲突都会引发体制机制的变革。同时，科技体制改革也是提升国家创新体系效能、推动其持续演化的重要动力。改革开放以来，我国推动了数轮科技体制改革，从1985年开始，大约每十年一个阶段。探究背后的基本逻辑与线索，可以发现我国科技体制改革实际上沿着三条脉络展开。第一条是在宏观层面，重点是加强科技与经济的结合，即科技域与经济域的融通。第二条在中观层面，我们可以称之为国家创新体系的形成与完善，重点是创新主体的变革、能力提升与协同协调，包含了域内协调和域中有域。第三条则是在微观层面，即激发人的创新动力与活力，人受到多个域、多种制度逻辑的影响，表现出复杂的行为反应。当然，这三条脉络在域的视角下并不割裂，反而相互交织与包容，只是在历次科技体制改革中的重要性和侧重点有所区别。

一是科技与经济结合。以1978年召开全国科学大会为标志，我国迎来“科学的春天”，也拉开了科技体制改革的序幕。邓小平同志在全国科学大会上的讲话中强调：“四个现代化，关键在于实现科学技术现代化。没有现代科学技术，就不可能建设现代农业、现代工业、现代国防。没有科学技术的高速发展，也就不可能有国民经济的高速发展。”该讲话还提出了“科学技术是生产力”这一马克思主义基本观点。彼时，我国自新中国成立之初主要借鉴苏联经验形成的科研体系的弊病已经显露出来，在计划经济体制下形成的相对垂直的结构体系中，科研院所、大学、工业部门与国企、国防部门的科学技术活动相互独立，基本上在体制内运用行政手段进行资源配置，没有知识产权保护和合理的激励机制。各个子系统之间的交叉和协同较少。

1981年，国家科委提交《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》，提出了科学技术发展方针，第一条即“科学技术与经济、社会应当协调发展，并把促进经济发展作为首要任务”（国家体改委办公厅，第14页）。1985年，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，全面启动了科技体制改革，确定了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针。随后于1986年相继颁布《国务院关于科学技术拨款管理的暂行规定》《国务院关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》，1987年颁布《国务院关于推进科研设计单位进入大中型工业企业的规定》。1992年，国家科委和国家体改委联合发布《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》，提出“稳住一头、放开一片”的改革思路，即一方面稳定支持少部分的基础性研究和基础性技术工作，另一方面大量放开放活技术开发机构、社会公益机构和科技服务机构。这一阶段，党和政府以改革拨款制度、开拓技术市场为突破口，探索科研课题制、技术合同制，创建科技园区、企业孵化器、生产力促进中心等成果转化载体，鼓励技术入股以及科技人员创办或领办企业等系列重大改革举措，引导科技工作面向经济建设主战场。

随着国家确立社会主义市场经济发展方向，1995年，党中央、国务院发布了《关于加速科学技术进步的决定》，作出实施科教兴国战略的重大决策，开启新一轮科技体制改革。1996年《中华人民共和国促进科技成果转化法》为发挥企业在科技成果转化中的作用进行了系列规定。1999年全国技术创新大会召开，发布了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》。1999年2月，《关于经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见》发布，本轮改革的标志性事件“科研院所大改革”正式开启。按照总体要求，242个科研机构自主选择改革方式，包括转变成科技型企业、整体或部分进入企业和转为技术服务与中介机构等。截至2003年底，共有1149个研究机构转制和实行分类管理。在本轮改革中，科技创新政策不断丰富完善，国家科技计划体系逐步形成，财政税收政策代替行政划拨开始成为重要工具。科研机构大浪淘沙，发展出现分化，客观上造成了科技力量特别是共性技术研发力量在一定程度上的分散或削弱。

2005年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》的发布标志着第三轮科技体制改革的起步。这一阶段最突出的标志是加强国家创新体系建设、加速科技成果产业化。建设以企业为主体、以市场为导向、产学研结合的技术创新体系成为促进科技经济结合的突破口，建设社会化、网络化的科技中介服务体系成为重要内容。中长期科技规划完成了国家科技计划体系的重构，其中基本计划的科技攻关计划、高技术研究发展计划、政策引导类计划与经济发展息息相关。科技重大专项更是瞄向重大战略产品开发、关键共性技术突破和重大工程建设，意图在若干重点领域集中突破，以带动重点产业或领域实现局部跨越式发展。必须指出的是，为落实中长期科技规划，2006年国务院发布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）〉的若干配套政策》，从财税、金融、产业、政府采购等10个方面共提出70多条政策措施，这初步完成了我国科技政策体系的架构，从供给面和需求面等多个方面为科技成果的形成、转化与市场实现提供了行之有效的工具箱。

党的十八大提出实施创新驱动发展战略，我国开启建设科技强国新征程。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深化科技体制改革实施方案》，提出全面深化科技体制改革，推进科技治理体系和治理能力现代化，为实现发展驱动力的根本转换奠定体制基础。作为中央关于经济体制领域“四梁八柱”性质的综合性法案之一，该方案提出了143项任务。2015年国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，重新构建了我国科技计划体系，重点优化了重点研发计划、科技重大专项的组织管理方式，以实现创新链产业链的贯通。2021年底，中央全面深化改革委员会通过《科技体制改革三年攻坚方案（2021－2023年）》，围绕推动形成科技、产业、金融良性循环，加速推进科技成果转化应用等难点问题进一步深化改革。

二是国家创新体系与科技域的建构。创新主体结构的调整一直是科技体制改革的重要内容。这与国家创新体系概念最初强调的主要内容一致，如国家创新体系是决定一个国家技术学习的速度和方向（或创造变革活动的数量和组成）的创新主体及其激励结构和能力的集合，创新主体和相关活动被广泛认为是国家创新体系的核心特征（Parimal Patel and Keith Pavitt, 1994, p. 79）。新中国成立后，《1956－1967年科学技术发展远景规划纲要》提出，“把全国各部门分散作战的力量组织起来，把一切潜在的和仍被闲置的力量发动起来，组成一个全国性的相互协调的有组织的科学研究力量，来完成巨大的任务”。这是国家创新体系建设的开端，政府行政指令仍是当时科技资源配置的主要方式，科研活动主要集中在科研院所，企业主要承担生产职能，以应用研究为导向的科研院所和生产型企业形成固定协作关系。

20世纪90年代中期，国家创新体系概念被引入中国。1995年《关于加速科学技术进步的决定》提出了这个时期新型科技体制的基本框架：以企业为主体、产学研结合的技术开发体系，以科研机构、高等院校为主的科学研究体系以及社会化的科技服务体系。这实际上已形成了国家创新体系的雏形。1997年中国科学院向中央提交了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的报告，中央领导提出要建设“我们自己的创新体系”。1999年，全国技术创新大会提出将完善和发展国家创新体系作为一项长期战略任务。正如前文所述，本轮科技体制改革以国立科研机构改革为重点，转向构建社会化、多元主体的研发组织体系，尤其突出了企业在技术开发中的主体地位。

2005年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》从政府层面提出了国家创新体系的中国定义，即国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。同时，该规划还明确了深化科技体制改革的目标是推进和完善国家创新体系建设，并对国家创新体系进行了解构。在该规划的研究编制中，我国科技战略界对国家创新体系进行了详尽的研究，认为国家创新体系是国家层次的创新体系，融合了国家内部的区域创新体系，与全球的创新体系相链接。这已经初步考虑了国家创新体系的域观特征，突出了域际关系、域内协调，强调各创新主体的协调、联系与互动。

2012年，党中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，专门就国家创新体系建设作出安排。2015年的《深化科技体制改革实施方案》提出到2020年，中国基本建立适应创新驱动发展战略要求、符合社会主义市场经济规律和科技创新发展规律的中国特色国家创新体系。该方案特别重视国家创新体系的“立”，对高校、科研机构以及企业等创新主体进行定位，规划建设现代科研院所制度的改革方向，同时提出建设国家实验室体系。党的十八大、十九大均对加快国家创新体系建设作出重要部署，党的二十大提出，“完善科技创新体系，提升国家创新体系整体效能”。科技体制改革最大的特点是在国家创新体系遭受外部冲击后，围绕关键核心技术攻关这一重大任务开辟了域中之域，不断健全完善新型举国体制，优化布局国家战略科技力量。同时，企业在创新链中的定位有所前移，从创新主体上升为科技创新主体。

三是微观行为人的激励。人是一个国家科技创新最关键、最核心的创新要素，人才是第一资源。提升国家创新体系效能，必须做好人才队伍建设。推进科技人才体制机制改革，探索契合中国发展实际的科技人才培养与发展路径，必须考虑身处科技域、经济域等领域内人才的多重目标性，并针对其从事科技创新活动的具体特点来进行机制设计，充分激发人才的积极性与创造性。

1985年开始的改革更着眼于放活科技人员，鼓励人员流动。1985年的《关于科学技术体制改革的决定》中提出：“认真贯彻‘各尽所能、按劳分配’的原则，逐步地切实地解决科学技术人员的合理报酬问题。要建立必要的精神奖励与物质奖励制度。报酬、奖励和荣誉要同个人贡献密切联系起来。对有重大贡献的实行重奖。”1986年我国启动了专业技术职务聘任制度，打破科研人员使用终身制，促进合理流动，同时相应提高科技人员的工资收入水平。1987年《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》、1988年《关于深化科技体制改革若干问题的决定》则进一步支持技术开发型科研机构和科技人员以多种方式进入经济建设主战场。

1995年开始的第二轮科技体制改革在人才方面的改革重点是青年人员与科技奖励制度。1996年《关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》要求，加速中青年学术和技术带头人的培养，让更多的中青年科技人员在第一线担当重任。这一时期也密集出台了科技奖励制度的相关政策，如1999年的《国家科学技术奖励条例》、2003年的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》等，人才奖励制度逐步规范。2006年以后的改革则更加重视培养造就创新型人才队伍，继续加强对青年科技人才的激励保障。

党的十八大以来，为科技人才的潜能发挥创造良好的社会制度环境成为科技体制改革的重要内容。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，对深化科技人员收入分配制度改革进行部署。为提升科技人员获得感，我国不断改革完善科研管理、科技人才培养使用与评价机制，并在科技奖励制度、院士制度、科研诚信等方面深入推进改革。2017年国务院办公厅印发《关于深化科技奖励制度改革的方案》。以创新质量、绩效、贡献为导向的科技评价改革持续深化，2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，探索符合科研活动特点的评价指标，创新评价方式。

需要单独指出的是，在促进科技成果转化这个重要的域际相通问题上，激发科研人员积极性一直是一个主旋律。1984年《中华人民共和国专利法》颁布，1990年《中华人民共和国著作权法》颁布，从法律上开始保护知识产权，保障科技发明者、著作人权益。1987年，《中华人民共和国技术合同法》颁布，进一步规范技术市场交易。随后在每个阶段的科技体制改革中都有众多涉及科技成果转化权力安排、服务体系与环境建设等的法律法规与政策举措出台，例如，修订《中华人民共和国促进科技成果转化法》，出台《关于促进科技成果转化的若干规定》，实施转移转化行动，建设国家技术转移体系，开展职务科技成果赋权试点，完善资产评估、税收优惠等配套制度，通过给予科研人员更多的经济利益，激励他们将手中的科技成果投入经济域。

科技体制改革的思路建议与方向展望

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技体制改革，系统部署、全面推进，重点领域和关键环节改革多点突破。当前，我国发展进入了新的历史方位，我国国家创新体系正遭受外部环境的巨大冲击，同时内部体制机制的矛盾也使得创新主体有强烈的改革诉求。毫无疑问，我们需要新一轮的“制度创业”（DiMaggio, 1988, pp. 3-5），肩负继续全面深入推进科技体制改革这一重大任务。那么，未来改革的主线、重点在哪里？旗帜性、标志性的举措应该是什么？这就需要我们解放思想、锐意创新，超越国家创新体系这个科技域的局限，站在更宏大的域观视角审视我们的现状、需求，以巨大的勇气和决心推进改革。笔者认为，要厘清改革思路，根本是要把握国家创新体系作为域及多元域组成的系统这个定义中“域”和“系统”两个关键词，综合采取目标能力－域观范式相结合的方法，来找到改革的方向与着力点。

一方面，国家创新体系要全面支撑中国式现代化、建设科技强国，提升体系化能力。党的二十大已经针对全面建成社会主义现代化强国作出“分两步走”的战略安排，提出到2035年建成科技强国。宏伟目标对国家创新体系的效能提升与全面支撑提出了更紧迫的需求。按照全局（强国建设）－整体（国家创新体系）的基本思路，需要将目标需求对应解构为能力系统，即国家创新体系要实现科学强、技术强、创新强、要素强、治理强，当前的重点是提升原始创新能力、自主可控能力、人才支撑能力、开放创新能力、创新治理能力等五大能力。保障各能力系统的高度协同性、兼容性、互动性，解决当前存在的结构性问题，这是当前科技体制改革首要着眼之处。

另一方面，科技域已经成为全球竞争的主要“承压区”“角力点”，国家创新体系需要直面前所未有的外部冲击。新一轮科技革命和产业变革加速演进，科学研究面向新的广度和深度不断拓展、交叉与涌现，技术革命核心驱动力和演进方向基本明确。世界主要国家围绕人工智能、量子科技等战略领域加强部署，试图抢占未来经济、科技发展的先机。围绕技术革命主导技术的争夺范围持续扩大，围绕前沿必争领域的竞争烈度直线上升，大国科技博弈呈现复杂化、长期化趋势。同时，新兴技术的出现和应用，也带来很多伦理和科研安全上的难题。这种国别域际的竞争直接表现为科技实力的较量，背后实际上是制度与文化的比拼。科技体制改革需要从域际相通、域中有域、域内协调等多维角度，从优化资源配置、加强科技力量、强化创新组织方式等方面入手解决当前的焦点难点问题。

言及于此，科技体制改革的基本思路已经有一个初步的轮廓，也就是我们需要着眼国家发展全局，以国家创新体系整体能力提升为导向，根据国家创新体系变革内部外多元驱动需要，把握域际关系、域中有域、域内协调三大域观表征，强有力地统筹推进重点领域改革，构建中国特色的科技创新制度优势。在此思路下，新时期应该重点把握以下重点方向。

首先，优先解决两大域际相通问题。现阶段我国建设科技强国最重要的基础性改革是要强化教育、科技、人才一体推进，牵引实现诸域相融。2024年全国两会期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议时要求：“深化科技体制、教育体制、人才体制等改革，打通束缚新质生产力发展的堵点卡点。”可见，这三者的融通，还将联动科技与经济两个域的融通。目前，我国国家创新体系能力最大的两块短板就是原始创新能力与自主可控能力，补短板的关键在人。我国高水平创新人才少，从事基础研究和应用研究的人才少，关键核心技术攻关急需的人才缺口大。原因是科技、教育、人才三个领域理念和政策取向等制度文化域观特征差异较大，三者的创新活动不相匹配，特别是科技需求牵引的教育和人才发展体系还不完善，人才培养模式与教育理念难以满足创新人才培养需求。这需要建立并强化一体推进的领导体制，加强教育、科技、人才综合改革，从基础教育、高等教育等全链条加强贯通式培养，深化科教融合、产教融合。

另一个重要域际相通是要真正确立企业科技创新主体地位，实现科技经济融通。前几个阶段的科技体制改革非常明显的特点是，通过科研机构的体制变革、科技成果的转移转化来促进科技供给变为现实生产力，这在特定时段与国家创新体系的特征与结构是相符的。但是我国的国家创新体系已经发生了格局性的变化，从显性指标看，我国企业在研发投入、专利产出等方面已经成为数量意义上的主体，同时能力也有了显著的提升，各类创新型企业排行榜中，中国企业的进步有目共睹。步入高质量发展阶段，发展新质生产力的最终载体肯定是微观企业。环顾新领域新赛道的竞争对手，皆是微软、谷歌等科技领军企业。是时候进行反向思维，通过改革真正确立企业科技创新主体地位了，这需要从科技创新决策、重大科技任务凝练与攻关、创新资源配置、产学研融通等创新链全链条进行机制和政策设计，加大已有政策的落实力度。即使是对还存有疑虑的基础研究，也需要让企业特别是科技领军企业当好目标导向基础研究的“出题人”“共答人”“阅卷人”。

其次，重点健全新型举国体制。关键核心技术自主可控关乎国家发展全局和安全大局。关键核心技术自主可控既要“补短板”，在解决“卡脖子”问题过程中形成战术应对能力；又要“锻长板”，掌握和培育独有的战略技术优势。新型举国体制是实现战略必争领域可控的重要途径，是在一定时空条件下，功能上域中有域、运行上域内协调同时发生的特殊域观现象，本质要求是资源统筹配置、科技力量有效组织。关于举国体制，国内外皆有成功经验。每当国家安全、经济繁荣、人民生命遇到重大风险挑战，主要国家最直接的反应都是采取举国体制，瞄准急需方向，设立特殊机构组织科技力量，完成重大任务。我国无论是在“两弹一星”时代，还是实施国家科技重大专项过程中，都已经积累了宝贵经验。当前，我国面临的国内外形势有很大的变化，健全新型举国体制将是我国下一阶段科技体制改革极其重要的任务，其中不少理论基础需要在改革实践中丰富发展，很多关键问题需要在理论指导下加以突破。第一，廓清新型举国体制的边界。不同于常规的科技创新活动，举国体制所推进的重大任务有明确的应用预期，一般是在限定时期内必须完成的战略性技术、产品与工程，其结果会扩散到产业域，最终推动全域的发展。但这并不代表企业、高校、科研院所围绕前沿科技与产业需求协同攻关，都应纳入新型举国体制。“谋全局”必须“谋一域”，但“谋一域”不等于“谋全局”。第二，理顺政府与市场的关系。类似美国曼哈顿计划的危机创新类举国体制是结果导向，以任务成功为最终唯一目标，成本排在第二位，甚至是不计成本。但这都发生在极端特殊的时刻。目前大国战略博弈较量的技术产品大部分最终要落在经济域，最终由市场主体和消费者投票与埋单。这就需要实现“有效市场、有为政府”，特别是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动产学研用等各个环节、各个主体的积极性，形成强大合力。

最后，关键要解决创新主体的定位与激励问题。现实中创新主体处于不同领域、地域，同时活动于国家创新体系各个子域中，这都是在一定制度、文化下发生的，制度条件决定或影响着创新主体和科研人员从事创新活动的行为选择。当面临多样化、跨域的制度条件时，各类创新主体会根据具体域的结构、自身定位和所处的位置等因素，采取合作、选择性耦合、回避等各类策略性行为，产生各种异质性的复杂反应。很多改革举措执行力差，往往就在于没有充分预估不同主体在理性驱使下的行为。新一轮科技体制改革必须正视这一点，否则难以实现激励相容，保障改革整体效益的最大化。第一，重点在强化战略科技力量的基础上，优化其定位和布局，加强协同作战。国家战略科技力量也是健全新型举国体制的重点之一。国家实验室这一新生力量，对以往高校、院所、企业等传统创新主体的产学研合作格局提出新要求。目前各战略科技力量的功能有各自向创新链上下延展的趋势，这是需要下一轮改革重点明晰的问题，否则会导致力量的分散、各主体微观资源的错配。同时，需要根据重大科技任务类型的不同，采取灵活多样的组织模式，多方协作、合力攻关。第二，以科技人才激励和评价制度改革为重点，保证科研人员潜心研究。在人才激励制度层面，长期以来国有企业和事业单位的僵化机制没有得到彻底改变，科研人员收入结构中基本工资收入偏低，承担竞争性项目、课题较多，稳定性支持不足。科技评价方面，资源配置马太效应、科技人才过度竞争等现象仍然存在，“破”和“立”需要更好地衔接。这需要进一步完善国有企业的考核评价机制，持续推进科技人才评价、成果评价改革试点，研究提出深化科技评价改革新举措，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的评价体系。

（本文系科技部研究任务“新时期科技政策体系统筹研究”的阶段性成果）

参考文献

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All Field Construction of National Innovation System and Sci-tech System Reform

Chen Zhi

Abstract: National Innovation System is a complex system composed of various innovation entities using innovation factors and carrying out innovative activities under the institutional environment in a country, and it is essentially a system composed of "field" and multiple "fields". Economic rationality, institutional structure, cultural values, etc. jointly determine the quality and evolution direction of a country's National Innovation System. The Sci-tech System Reform is an important driving force to enhance the efficiency of National Innovation System and promote its sustainable evolution. We must fully consider the field characteristics of National Innovation System and address issues such as inter-field communication, intra-field coordination, etc. Since the reform and opening up, China's Sci-tech System Reform has basically been carried out in three contexts, and in fact, to a large extent, it has considered and strived to solve the institutional barriers and constraints from the perspective of field. Based on the new historical position, and grasping the changes in the internal and external situation and demand of China's scientific and technological innovation, the new round of Sci-tech System Reform should be guided by the target of overall ability improvement of National Innovation System, stand in a broader field perspective, vigorously coordinate and promote reforms in key areas, and build the institutional advantages of scientific and technological innovation with Chinese characteristics.

Keywords: National Innovation System, Sci-tech System Reform, field paradigm

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