【深度】上海自贸区十年再出发，有哪些新使命新机遇？|试验区_新浪财经

2023年9月29日，我国第一个自贸试验区——上海自贸试验区揭牌满十周年。

十年间，上海自贸试验区面积不断扩大，产业不断聚集，功能不断增强，有力地推动了上海的高质量发展。上海自贸区大胆试、大胆闯、自主改，不断为国家试制度、探新路，一批批改革开放举措、一项项制度创新成果从这里走向全国。

数据显示，截至2022年底，上海自贸试验区累计实到外资586亿美元，约占上海同期30%。2022年区域进出口总额约占全国 21个自贸试验区总额的30%。

站在十年关口，回望上海自贸试验区改革创新之路，未来十年又将走向何方？

上海自贸试验区成立之处，国际主要经济体在经贸合作战略上正经历重大调整。

“有心栽花花不发，无心插柳柳成荫。”上海对外经贸大学国际经贸研究所研究员张磊这样形容上海自贸试验区的起源。

2008年WTO多哈回合谈判受挫后，区域经济合作呈现快速演进趋势，美国推动跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判试图重塑亚太区域价值链。

2009年，美国正式宣布将加入跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement）。为顺应国际形势调整变化，我国与美国开展双边投资协定谈判，亟待对美式外商投资“负面清单”监管新模式开展试点。

与此同时，随着上海洋山港开始正式运行，外高桥保税区也正在探索建设更高水平的自由贸易园区。原先承担上海航运功能的外高桥如何转型升级成为摆在上海面前的一道命题。

正是在此背景下，上海自贸区于2013年9月挂牌成立，围绕制度创新这个核心，开展了一系列改革开放先行先试。

“创立上海自贸试验区，在兼顾安全的同时推进一系列大胆的创新设计，成为了当时国家以及上海的最优选择。”张磊说。

2013年9月30日，即上海自贸试验区挂牌成立的第二天，上海推出了《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》。

国际先进经贸规则中的“外商投资负面清单管理”，对于当时的中国来说，属于尚未涉足过的领域，伴随着一定的风险。

“打造负面清单管理制度成为当时颠覆性的突破。”上海财经大学教授、中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家孙元欣说。

负面清单是一种国际通行的外商投资管理办法，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单，国际上有70多个国家采用准入前国民待遇和负面清单管理模式。

在这份清单上，国家明确开列不予外商投资准入或有限制要求的领域，清单以外领域则充分开放，并享有准入前国民待遇。

2014年，负面清单首次进行修订，上海自贸试验区新增31条对外扩大开放措施，其中包括取消对外商投资进出口商品认证公司的限制，取消对投资方的资质要求。

“当时听说上海自贸试验区允许外资做检测认证，我们就立刻决定回国投资创业。”美安康质量检测技术（上海）有限公司执行总裁斯榕透露，得益于“负面清单”制度，原先需要2个月的核准周期缩短为2周的备案周期，美安康仅用半个月就拿到了营业执照，公司快速落户浦东金桥，成为上海自贸试验区扩区后的第一家外资认证机构。

她介绍称，美安康落户金桥后，为中国食品、农产品行业提供一站式服务，帮助国内生产的食品和出口美国的食品、农产品以及食材原料的企业进行本土化测试和认证，缩短认证周期，节省认证成本。

孙元欣认为，外商投资负面清单管理模式是对过去政府对外资逐项审批、合同章程实质性审查等“审批制”管理模式的颠覆性创新，是投资管理制度改革的核心，也是自贸试验区标志性的制度创新，对推动新一轮高水平对外开放、打造开放型经济新体制具有重要意义。

十年来，负面清单共进行了7次修订，特别管理措施条目由最初的190项缩减至目前的27项，实现制造业条目清零，服务业领域持续扩大开放，投资自由化水平不断提升。

孙元欣对界面新闻表示，上海自贸试验区十年改革成效可概括为8个字，即“全国率先、全国标杆”。

除了建设时间最早，孙元欣认为，上海自贸区的全国率先还体现在率先推进首创性和集成化制度创新和率先形成自贸试验区改革领域的框架体系两个方面。

其中，在推进首创性和集成化制度创新方面，上海率先实施外资准入负面清单管理、工商登记改革、企业信用信息公示、社会信用体系、行政服务中心、政府部门信息共享、一网通办、证照分离改革、一业一证改革、药品上市许可持有人制度。

上海自贸区探索实施的药品上市许可持有人制度，让越来越多生物医药企业开始在研发、生产、销售的这条全产业链上不断发展。

“我们足足省下了两年时间和上亿元生产线投入，新药上市步伐大大加快。”华领医药技术有限公司董事长陈力为药品上市许可持有人制度算了一比“红利账”。

十年前，我国药品管理的法律和政策与创新药研发并不完全匹配。2019年修订前的我国《药品管理法》只允许药品生产企业取得药品批准文号、经药品生产质量管理规范认证后，才能生产药品。这一规定有利于保障仿制药的生产质量，但会增加创新药研发企业的成本。

2015年，华领医药等企业向上海市领导和药监部门反映了这个问题。第二年，上海在全国率先启动药品上市许可持有人制度改革。

2022年，华领医药的国家一类新药华堂宁（多格列艾汀片）获批上市。作为首批试点单位之一，公司不必自建三期临床试验用药的生产厂房，就可以实现从二期到三期临床试验的“无缝对接”。

上海自贸区聚焦产业发展所需，创新制度供给，先后落地医疗器械注册人制度、生物医药特殊物品和研发用物品入境便利化试点等制度，为生物医药产业发展提供强劲原动力。

在陈力看来，这些改革不单是支持了企业发展，更关键的是一键打通了生物医药全产业链，更多原创新药得以“从0到100”加速破茧而出。

9月15日，上海市委常委、浦东新区区委书记、中国（上海）自由贸易试验区管委会主任朱松芝在自贸区十周年成果发布会上介绍，十年来，在国家层面复制推广的302项自贸试验区制度创新成果中，近一半源自于上海首创或同步先行先试。

“国家层面认定的可复制推广经验案例最多，就是上海自贸区是全国标杆的最佳证明。”孙元欣说。

上海市发展改革研究院改革创新研究所所长王果指出，十年来上海自贸区不仅注重“从0到1”的制度创新，同时强化“从1到N”的辐射带动。在制度创新的系统集成上做文章、在促进制度创新成熟定型上下功夫，形成了一批制度创新成果。

十年间，我国自贸试验区的建设布局逐步完善，先后6轮在全国范围内设立了21个自贸区，涉及21个省份的51个城市和海南岛全岛，共计67个片区。

上海自贸区也经历了多轮“扩区”。2019年，增设中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，是首届中国国际进口博览会上，中央交给上海新的三项重大任务之一。

“与2015年上海自贸区从外高桥扩展到陆家嘴、张江等区域不同，增设临港新片区，不仅是物理面积的扩大，更是一次功能扩区，目标就是打造特殊经济功能区。”孙元欣说。

119.5平方公里的临港新片区，面积和原来的上海自贸试验区基本相当。其中，洋山特殊综合保税区对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区，是实施国家战略的重要空间载体和政策载体，海关创新实践以“一线径予放行、二线单侧申报、区内不设海关账册”为核心的全新进出境制度环境，是我国目前开放程度最高、改革力度最大的海关特殊监管区域。

今年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，支持试点地区开展重点行业再制造产品进口试点。

临港新片区先行先试，保障上述措施迅速落地。

除尘、外观修复、深度清洁……位于临港新片区洋山特殊综合保税区汇港路388号的上海璞擎电子公司生产车间内，经过一系列操作，一批来自境外的旧电脑完成绿色再制造，贴上“再制造产品”标签，不久后就会运回进口地。

璞擎电子（上海）有限公司是天擎国际集团有限公司在中国投资的经营实体，主要从事台式电脑、笔记本电脑等电子设备的保税维修和再制造业务。

“我们落户之前，洋山特殊综保区还没有这样的业态。”璞擎电子总经理王文熹说。为企业开展新业务提供保障，临港新片区依托一体化信息管理服务平台，对入境货物实行精准监管。

以璞擎电子的每台旧电脑每个配件的序列号都可以在平台查询到，这种“颗粒度”极小的监管方式，确保产品“从哪儿来，回哪儿去”。王文熹说，绿色再制造的电脑售价仅为新机的三分之一到五分之一。绿色再制造一方面可以减少碳排放，另一方面也能为中低收入家庭提供价格实惠的电子产品。

今年8月25日，上海市委常委、临港新片区党工委书记、管委会主任陈金山对媒体介绍，四年来，新片区始终保持开放的力度不减、改革的强度不减、发展的势头不减，跑出了“加速度”、干出了“显示度”、提升了“活跃度”。

四年来，新片区地区生产总值年均增长21.2%，规上工业总产值年均增长37.8%，全社会固定资产投资年均增长39.9%，限额以上商品销售总额年均增长28.9%，税收年均增长16.3%。

今年上半年，新片区规上工业总产值增长52%，全社会固定资产投资增长57.2%，限额以上商品销售额增长55.2%，税收总收入增长47.5%。这几项指标的两年平均增速均在30%以上，较好地发挥了上海经济发展的“增长极”和“发动机”作用。

十年前，中国主动与世界接轨，上海自贸试验区应运而生。

十年后的今天，中国依然谋求更高水平的对外开放，上海自贸试验区又将如何进一步深化改革？

上海市发展改革委副主任阮青指出，站在十周年新起点上，未来推进上海自贸试验区及临港新片区建设，将继续坚持以制度创新为核心，以可复制可推广为根本要求，在更深层次开展更大力度压力测试。

“实施这一战略，关键词是‘提升’。”阮青说。

上海自贸试验区作为中国高水平开放和高质量发展的桥头堡，要提升国际规则衔接能力、提升全球要素资源配置能力、提升高端产业引领能力、提升临港新片区差异化探索能力。

阮青透露，上海自贸区将全面对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，聚焦贸易自由便利、扩大外资市场准入、数据跨境流动、“边境后”规则贯通等重点领域先行先试，不断丰富测试样本和试验内容，为各类经营主体投资创业营造良好环境。

比如，率先对接CPTPP关于货物的国民待遇和市场准入部分条款，制定上海市再制造产品进口试点方案，积极争取开展高技术含量、高附加值、符合环保要求的再制造业务。

上海自贸区将以进一步促进全球高端和新型要素在自贸试验区安全畅通流动为改革方向，围绕推进服务业高水平开放、提升经营主体全球运作水平、实施开放便利的人才政策等方面进行整体设计，更好利用国内国际两个市场两种资源。

具体行动包括加快推进上海石油天然气交易中心建设，完善交易中心系统功能、规则制度和配套政策，引进更多高能级油气贸易主体，持续扩大油气贸易人民币结算规模。

上海自贸区将瞄准集成电路、生物医药、人工智能、民用航空等重点产业发展的堵点难点问题，在支持全产业链融合升级、强化科技创新支撑保障、应用测试场景开放等领域加强制度集成创新，助力打造多个世界级前沿产业集群。

可以预见，未来上海自贸区将扩大生物医药特殊物品通关便利化改革的试点范围，建立进出境全流程联合监管机制，进一步提升特定血液制品、动物源性产品等特殊物品的审批验放效率。

下一步，上海自贸区还将围绕深化以“五自由一便利”为核心的制度型开放体系建设，提出一批符合国家战略需要、经营主体需求、区域定位特点的改革创新举措，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

阮青透露，比如扎实推进洋山特殊综合保税区扩区区域建设，深化区港一体化运作，推动保税研发设计、保税检测维修、保税展示交易等“保税+”新业态集聚发展。

孙元欣认为，上海自贸试验区当前攻坚的重点在于，要将中国国情与全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，简称CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）国际规则有效结合，加强数字规则、竞争政策等领域的改革实践，通过外资负面清单试点，推进《外商投资法》立法；同时注意中国法规体系与国际其他法规体系的结合；监督执法与数字化结合，提升执法能力和透明度。

“未来上海自贸试验区要在更高起点打造开放的桥头堡。”张磊建议，上海自贸区要立足于形成以内循环为主，内外循环互相促进的新格局，对标重点领域高标准经贸规则，激发高质量发展的动力与活力，为我国全面深化改革和扩大开放积累新经验；为我国参与全球经济治理探索新路；为发展壮大国内市场提供全球资源保障；为我国在全球价值链、供应链位置攀升提供制度支撑。