新中国传染病防治的法治化历程|国务院_新浪财经

　　李自典

　　新中国成立以来，人民政府高度重视传染病防治立法工作，以保障人民生命健康为宗旨，坚持预防为主的方针，以防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众为原则，在不断探索中逐步形成一套对传染病依法管理的科学发展路径。一系列传染病防治法律、法规的制定与实施，为疫病防控工作开展指引了方向提供了法律保障，对规范和发展疫病预防与控制事业、保护人民健康起到了重要作用。

　　传染病是危害人类身体健康、威胁人民生命的最严重疾病之一。传染病对人类社会的发展产生重要影响，可以说一部人类历史的发展史，也是人类不断与微生物病菌的斗争史。如何应对传染病的来袭？新中国成立后，党和政府为保障人民健康，把卫生防疫工作视为重大政治任务，除采取多种举措构建防疫机制外，在观念上也从传统重治疗转向预防为主，并且在法治建设层面加强制度保障，逐步探索出一条依法抗疫、依法管理的有效路径。

　　新中国成立以来，我国的传染病防治法治建设主要经历了以下几个发展阶段：

　　起步阶段（1949-1965年）

　　新中国成立后，为加强传染病管理、计划免疫等工作，从1950年起国务院和卫生部着重制定实施了一系列法规、规章。例如，1950年10月卫生部制定《种痘暂行办法》，同年12月发布《交通检疫暂行办法》，指定应进行检疫的传染病为鼠疫、霍乱、天花等10种，还规定“发现以上传染病患者时，应由交通检疫部门隔离、留验或送当地传染病院处理。”1951年2月，卫生部通令颁布《民用航空检疫暂行办法》11条。1952年9月，卫生部、交通部合发《轮船安全卫生条例》。1954年10月6日，国务院批准《铁路交通检疫实施办法》即日执行。1955年经国务院批准，卫生部发布《传染病管理办法》，首先对传染病进行分类管理，暂定实施法定管理的传染病分为甲乙两类，其中甲类包括鼠疫、霍乱、天花3种，乙类包括流行性乙型脑炎、白喉、斑疹伤寒、回归热、痢疾、伤寒及副伤寒等15种，并对疫情报告与处理进行了明确规定。1957年12月，第一届全国人大常委会通过我国第一部卫生专门法律《中华人民共和国国境卫生检疫条例》，规定鼠疫、霍乱、天花、黄热病、斑疹伤寒和回归热为六种检疫传染病。随后国务院批准了《中华人民共和国国境卫生检疫条例实施规则》。到1962年1月，卫生部进一步发布《种痘办法》十二条，规定“婴儿需在出生后6个月内给以初种，逾期未种的必须补种”。

　　为应对疫病，地方政府也结合实地情况相应制定了一系列规章办法。例如，1950年《北京市传染病预防及处理暂行办法》公布，确定麻疹等14种病为法定传染病，对疫情报告、访视调查、消毒隔离等作了详细规定。1952年9月，《北京市种痘暂行办法》公布，要求种痘工作由突击性行动转为经常化工作。1963年北京市制定《北京市传染病管理办法》和《传染病报告须知》，明确暂定管理的传染病为甲、乙两类28种，须报告的丙类1种（肠炎），共计29种，并对报告人、报告时间和处所、传染病报告的基本要求及检查与奖惩均作了详细说明。这些有关传染病管理的行政法规及办法为我国传染病法治化建设奠定了基础保障。

　　恢复发展阶段（1966-2003年）

　　在十年内乱时期，我国初步建立起来的传染病防治法律体系遭到严重破坏，许多相关法规与条例被废用。改革开放后，传染病防治法治建设逐步恢复并进入新的快速发展阶段。1978年9月20日，卫生部颁发《中华人民共和国急性传染病管理条例》，以立法形式确认预防为主的方针，为控制和消灭急性传染病提供了法律依据。1980年1月，卫生部颁布《预防接种工作实施办法》，随后6月18日发布《国境口岸传染病监测试行办法》。1982年11月，卫生部颁布《全国计划免疫工作条例》《1982—1990年全国计划免疫工作细则》《计划免疫工作考核办法》，计划免疫工作进入规划发展时期。1986年12月2日，第六届全国人大常委会通过《中华人民共和国国境卫生检疫法》，定于1987年5月1日起施行，此后1989年3月6日卫生部又发布《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》。在总结新中国成立40年传染病防治工作经验的基础上，1989年2月第七届全国人大常委会第六次会议通过《中华人民共和国传染病防治法》，并于同年9月1日起施行。1991年12月，经国务院批准，卫生部颁布《中华人民共和国传染病防治法实施办法》。该项法律法规的出台，系统地确立了我国对传染病的预防、疫情报告与公布、控制和监督的法律制度，标志着我国传染病防治工作开始全面走上法治化管理轨道。

　　针对专类传染病管理，这时期也制定了一系列相关专项法规条例。例如，为加强对甲类传染病鼠疫的自然疫源地的卫生管理，卫生部制定了《鼠疫地区猎捕和处理旱獭卫生管理办法》。为了预防控制性病、艾滋病的传播，1988年1月由卫生部、外交部等机构联合发布了《艾滋病监测管理的若干规定》，1991年5月卫生部发布《性病防治管理办法》。1988年，卫生部制定《1988—1995年消灭脊髓灰质炎规划》，提出我国分两步消灭脊髓灰质炎的目标。为加强结核病的预防管理，1991年9月卫生部发布了《结核病防治管理办法》。针对非典SARS的流行情况，2003年5月卫生部发布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》等。

　　此外，为加强对传染病防治监督与处罚管理，卫生部还与有关部门联合制定了一系列配套法规及规章，如1997年7月，第八届全国人大常委会通过了《中华人民共和国动物防疫法》，1998年国务院发布《国内交通卫生检疫条例》，1997年3月第八届全国人大第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》以及2001年12月通过的《中华人民共和国刑法修正案》对违反传染病防治法的犯罪及刑罚作了专门的补充与修改。2003年5月，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》，将传染性非典型肺炎列入法定传染病管理。在地方，为有效防控传染病也相应制定了诸多法规条例作为依法管理的依据。例如，1980年8月《北京市犬类管理条例》颁布，1981年制订了“北京市霍乱传染病消毒工作常规”。1983年6月1日，北京市公布《北京市急性传染病管理条例实施细则》。1986年，北京市制订“鼠疫传染病消毒工作常规”。随后，北京市卫生局制订了《北京市消灭脊髓灰质炎规划》，1990年9月又发布“北京市实施艾滋病监测管理的规定”，等等。

　　充实完善阶段（2004年至今）

　　进入21世纪，我国传染病防治的法治化建设进程继续加速。经历了2003年抗击非典疫情后，在总结工作经验与存在的问题基础上，2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议对1989年《中华人民共和国传染病防治法》进行了修订，定于2004年12月1日起施行。修订后将传染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感列为乙类传染病，使列入法律的法定传染病达37种，其中甲类2种，乙类25种，丙类10种，并进一步规范传染病疫情报告和公布制度，新设传染病疫情信息通报制度，从而构建起传染病预防制度，报告、通报和公布制度，监督管理制度，控制及救助制度，财政支持制度等五类法律保障制度，并将传染病防治工作纳入国民经济和社会发展计划，这标志着我国传染病防治法制建设的重大进步，也反映了我国对传染病防治工作的高度重视。自此，我国传染病防治法治建设进入充实与完善阶段。2004年《中华人民共和国传染病防治法》修订后，国务院相继公布《病原微生物实验室生物安全管理条例》《疫苗流通和预防接种管理条例》《艾滋病防治条例》《重大动物疫情应急条例》等配套行政法规，批转了防治艾滋病、结核病等一系列专项规划或行动计划。卫生部也发布一系列新的传染病管理办法及相关条例，如《消毒管理办法》《传染性非典型肺炎防治管理办法》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《医疗机构传染病预检分诊管理办法》《医院感染管理办法》，以及新的《性病防治管理办法》《结核病防治管理办法》等。

　　2013年6月，第十二届全国人大常委会第三次会议通过对《中华人民共和国传染病防治法》的进一步修订，完善了传染病病种和防控措施调整制度，有利于更好地配置防治资源。随后，各相关部门以及各地方政府又相继公布诸多地方性法规和政府规章以为补充。例如，教育部门建立了学校和托幼机构传染病疫情报告工作规范及入托、入学儿童预防接种证查验制度；农业部门发布了人畜共患病名录；水利部门发布了《水利血防技术导则》；质检部门制定了口岸卫生检疫行业标准等等，这些法规章程从制度上进一步保证了传染病防治工作的落实。

　　新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告》（2020年第1号），通告“将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。”为保障第24届冬奥会的顺利召开，2021年10月25日《北京2022年冬奥会和冬残奥会防疫手册》（第一版）发布。

　　传染病具有传染性、流行性、反复性和突发性等特点，因此，传染病防治是一项长期的社会性工作，既需要动员全社会共同参与，实行综合治理，更需要以法律形式明确公民、社会组织和政府的责任，使传染病防治工作纳入法治的轨道。自新中国成立，我国传染病防治工作即高度重视立法管理，以保障人民生命健康为宗旨，坚持预防为主的方针，以防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众为原则，在不断探索中逐步形成一套对传染病依法管理的科学发展路径。一系列传染病防治法律、法规的制定与实施，为疫病防控工作开展指引了方向，提供了法律保障，对规范和发展疫病预防与控制事业、保护人民健康起到了重要作用。当然，传染病防治的法治化建设需要全社会的积极参与和支持，在当今新冠疫情复杂的形势下，更需要不断加强法治教育，不断提高民众的法治观念，以推动我国传染病防治的法治化建设进一步发展。

　　（本文系北京市社科基金重点规划项目“新中国成立初期北京的疫病流行与防治研究（1949-1966）”的阶段性成果，项目编号20LSA001。作者系北京联合大学历史文博系副教授。）