翁杰明：聚焦关键环节，增强改善企业营商环境的实效性

专题：第七届中国企业改革发展峰会暨成果发布会

　　第七届中国企业改革发展峰会暨成果发布会于2月28日在北京举行。第十四届全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员翁杰明出席并演讲。

　　翁杰明指出，企业是微观经济的主体，是国家发展的基石。营商环境对于企业的繁荣与发展具有至关重要的作用。

　　“历经改革开放45年的实践检验，我们发现，在那些能够为企业创立、发展、保护提供良好环境的时期，企业如雨后春笋般不断涌现，快速发展；反之，若营商环境不尽如人意，企业往往会面临诸多困境，从而降低其对国家的经济贡献能力”。

　　在其看来，当前我国所面临的经济局势错综复杂，为保证各类企业达成经营目标，激发投资热情与创新动力，并推动国民经济持续发展，改善企业营商环境至关重要。

　　近年来，关于营商环境的议题，诸多理论探讨层出不穷，近期更是通过各类会议广泛交流。然而，尽管讨论热烈，但营商环境的整体改善仍不尽如人意，企业获得感较弱，社会评价不高。

　　针对此现象，结合企业实际需求，翁杰明提出，增强改善企业营商环境的实效性应关注七个关键环节：

　　第一个环节是调整、优化政府与企业的关系，这是政府自觉改善企业营商环境的前提。

　　他分析称，计划经济年代，国营企业和集体企业占企业总数的90%以上，他们的大多数实际上就是政府的附属物；改革开放后，推进政企分开，加之企业所有制结构发生变化，作为政府附属物的性质明显改变，但对很多地区而言，政府与企业的关系主要还是管理者与被管理者的关系，有出资关系的国企如此，无出资关系的非公有制企业实际上同样如此。

　　“许多地方营商环境未能得到实质性改善现象时有发生，甚至行政司法部门违规干预企业经济活动。从根本上讲，这是未能正确处理好市场经济条件下政府与企业之间的关系”，他表示，政府具备市场监管职责，应在法律规定的范围内对企业进行有序监管。然而，政府部门，尤其是地方政府，应更加明确，自身履行各项职能的财力来源，主要是企业和企业从业人员缴纳的税收。在过去的地方工作中，政府可通过土地进退流转实现价值增值，从而获取相应收益；然而，当前此渠道实际上已不再可行。我国行政体系，尤其是地方政府，越来越依赖企业的税收和从业人员缴纳的税收。在一定程度上，企业可视为政府的经济支柱。“我们可以说一句话：国家好，企业与老百姓才会好；还有另一句话：企业和从业人员好，政府才会好”。

　　翁杰明强调，政府的核心职责，在于与立法和司法机构协同工作，为企业提供服务，约束公共权力，保护私有权益，营造优良的营商环境，使企业能平等准入，免受不必要的干扰，全心投入依法经营。这是支撑政府财政运作和保障社会成员就业的条件。只有当政府与企业之间的关系得以如此转变，才能真正构建起优质、稳定的营商环境。

　　第二个环节是构建稳定且可行的政策体系，这是影响企业营商环境评估的关键要素。

　　翁杰明指出，在市场在资源配置中发挥决定性作用的前提下，政府对企业出台过多政策并非必要。然而，鉴于我国当前市场经济目标与实际存在差距，面对供给侧结构性改革的新挑战，政府密集发布政策进行经济调控，这是充分发挥政府作用的一种策略。对于企业来说，这些政策应贴近实际，具有针对性，避免随意性；保持稳定，避免朝令夕改；具备权威性，防止政策相互冲突；具备可操作性，确保政策能够真正落实。

　　翁杰明强调，在实际政策制定和实施过程中，许多地区都出现了违反这些原则的现象。“众所周知，面对2023年的经济下行压力，相关部门频繁出台政策，以扶持占我国企业总数90%的民营企业，并引导全球平等对待不同所有制企业。然而，许多企业反映，部分政策文件中重复性内容较多，创新性政策较少，且对后续政策落地实施的详细规定不够完善”。

　　他说，尤其是细则的重要性，一旦原则性文件发布，如果各部门和地方未能制定一套详尽且可行的实施细则，则这些部门和银行机构难以落实相关措施。实际上，资金等方面的心理落差与细则的缺失和落实不力密切相关。当前问题在于，政策涉及细节繁多，直面根本性问题较少，协调性不足，政策措施之间存在不一致现象，而热闹的活动过多，实际效果尚不明显。今后，应减少乃至避免发布一般性企业号召文件，而着力构建稳定且落实到位的政策体系，以实现实际效果。

　　第三个环节是鼓励各类企业推进股权多元化，这是保证不同类型的投资者权益平等的重要条件。

　　翁杰明认为，企业推进股权多元化是企业投资者的自由权利，在现阶段全社会是否鼓励企业推进股权多元化也是营商环境的有机组成部分。以往，我们主要从增加企业资本、改善企业经营机制的角度考虑股权多元化，如“国企改革三年行动”中新组建的一级央企，基本上都采用了国有全资的多元化股权结构，不少央企二、三级企业和地方国企则引入了各类社会资本，实现了股权多元化。其实股权多元化还有一个特殊的功能，就是按照经济发展的规律，各类资本融为一体，形成大量的社会化企业，可以促进企业内不同资本之间与不同的社会化企业之间的平等合作。

　　翁杰明说，今后，我国涉及国家安全、国民经济命脉的企业，依然应该以国有独资或者国有全资为主，非公资本进入主要是作为补充；而竞争性领域，尤其是新兴产业领域，则应该大幅度放开。有关部门提倡公有制与非公有制企业平等竞争。当务之急就是在竞争性领域鼓励建立大量股权多元化的企业，国有投资者与非国有投资者从市场角度出发，根据自身需要出资，按实际出资比例履行各自的权益，这类社会化企业股权相对分散，股东一般采用权益并表而非整体并表，客观上淡化了企业所有制的特点，企业之间平等竞争可以迈出重要的步伐。“尽管这条路注定不会平坦，但相信最后我们可以逐步实现企业内股权平等、各个企业之间的平等和资本补充体制激活的统一”。

　　第四个环节是内外协同，解决新兴产业持续创新问题。

　　翁杰明指出，当前，影响新兴产业持续创新的因素既有外部因素，也有内部因素。战略性新兴产业、尤其是颠覆性技术领域的突破，实际上就是我们今天主题所说的新质生产力。这一新质生产力将决定我国在新一轮工业革命中能否掌握主动权乃至主导权。

　　翁杰明表示，有关部门期望借鉴当年“两弹一星”的成功经验，实施举国体制。实际上，在追赶国外成熟技术的过程中，要调动各方资源聚焦一地协同攻关，必须营造卓越的综合环境与营商环境，促使众多企业与科研机构充分竞争。具体而言，就是激励企业家、科学家及其相关人员，在遵守政治底线的基础上独立思考、自主判断，为我国企业持续突破底层技术营造宽松的环境。

　　“在战略性新兴产业尤其是人工智能领域，我国已取得显著成果，但主要体现在应用场景的突破，而非底层技术的突破。为实现底层技术的突破，各类相关人员需秉持自主思考、自主判断的原则”，他还建议解除各类限制，准许科技型企业实施骨干员工持股，以培育强烈的主人翁意识命运共同体。产业政策资源应由向少数企业倾斜转为全社会公开透明竞争，致力于营造自主、法治、公平、透明、安全的环境，增强对全球各类人才的吸引力、凝聚力。将“鼓励成功、宽容失败”从口号落实为实际机制，避免过度追责，以免挫伤企业、骨干人员的积极性和创造力。

　　第五个环节是推动有条件的企业对标高标准经贸规则进行先行改革。

　　翁杰明认为，这是确保我国企业适应高水平开放的重要举措。数据显示，我国工业产能约占全球的三成，国内市场仅能消化其中的三分之二。“为实现产能的充分利用和提升，我们不仅要坚持对外开放、扩大中国产品和技术的输出范围，还要对标高标准经贸规则，有力提升企业的全球竞争力”。

　　当前，我国正积极争取加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》、《数字经济伙伴关系协定》等两个高标准经贸协定。这些协定关于企业的条款主要涉及商业考虑，如透明度、数据跨境等方面，实质上是要求签约国家具备高标准的企业营商环境。

　　翁杰明强调，面对复杂多变的国际形势，我国在加入上述协定过程中会遇到诸多困难。但既然中央已明确要求争取加入，我们就需要提前做好准备，适应相关条款。

　　他建议，在此背景下，制定全国统一的政策可能涉及一些敏感问题。为确保稳妥，我们可选择一批具备条件的企业先行改革。若改革成功，可予以复制推广；若失败，可深入研究，寻求其他策略。改革的过程实际上是企业适应全球高水平运行方式，提升自身竞争力的过程。

　　第六个环节是开放立法、规范执法以及保障产权安全。

　　翁杰明指出，立法不完善和监督不严格、执法偏差是影响营商环境的核心要素。截至2023年底，我国法律数量接近300部，其中三分之一为经济类法律。尽管数量可观，但涉及市场经济运行、尤其是企业运行的法律尚不完善，部分内容不够科学。总体上，这些法律落后于高质量发展和高水平开放的需求，部分条款过于原则，必要的内容不够明确，刚性要求不足。法律颁布后，立法机构的执法监督不到位，部分监督部门的执法裁量权过大，执法过程中存在偏离法律规则的现象。各级人大代表近期集中反映，部分地区行政司法机构仍存在违规干预经济活动的情况。

　　翁杰明强调，法治是企业和公民行使法人财产权、经营自主权、人身自由权的最后保障。国家权力机关应在党的领导下切实履行法治保障职能，当前首要任务是推进开放立法和规范执法。

　　目前，一些重要的涉企法律，如《公司法》《企业破产法》《企业国有资产法》《民营经济促进法》等，有的已修订颁布，有的正在修订、起草、提请审议过程中。

　　特别需要强调的是，开放立法至关重要，避免部门封闭立法，积极采纳各方意见，充分表达市场主体的合法权益和诉求，关注与国际法规的有序接轨，体现公平竞争和财产权平等原则，依法有序限制部门自由执法的裁量权，加强社会监督，避免行政执法机构违规干预经济活动的现象，切实提升企业安全感和发展预期。

　　最后一个环节是提升涉企社会组织在服务企业、凝聚企业方面的能力，这是在培育营商环境过程中容易被忽视、但必须弥补的短板。

　　翁杰明说，许多政府机构倾向于管理性思维，而非治理性思维。侧重于自上而下地直接解决企业问题。相较于涉企协会商会的作用，政府在市场经济条件下无法包办一切。

　　“社会组织作为政府与企业之间的桥梁和纽带，在党的领导下，有能力维护企业权益，汇集企业资源，调解企业纠纷，代表企业群体发声，共商产业发展路径，进而发挥政府机构未必能充分发挥的作用”，他说，一方面，党和政府应高度重视涉企社会组织在各个行业领域的重要地位；另一方面，涉企社会组织需树立高度责任感，迅速适应社会治理要求，全力提升政治能力、业务能力、协调能力及解决实际问题的能力。以优质服务凝聚所联系企业，成为营商环境中不可或缺的要素。

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责任编辑：梁斌 SF055