特朗普政府的“一步走”和“两步走”策略

特朗普政府的“一步走”和“两步走”策略
2025年01月14日 20:00 鸿道投资官微

来源:鸿道投资

共和党在选举中横扫两院,使他们能主导2025年税收政策的方向。共和党人可能会使用预算和解程序来对2025年底到期的TCJA进行延期和修订。但当前共和党在参议院领先优势微弱,而且党内对预算和解内容有重大分歧。这使得特朗普不得不考虑预算和解程序的使用时机和次数。

  • 什么是预算和解?

预算和解程序(Budget Reconciliation)是美国国会在特定预算事项上通过立法的一种特殊程序。该程序由1974年《国会预算与控制法》设立,旨在加速预算相关法案的通过。其核心优势在于允许立法在参议院以简单多数(51票)通过,避免通常需60票支持的阻挠议事(filibuster)。

随着美国政治极化的不断加深,预算和解程序因其效率优势,已成为国会在党派分歧下推动立法的重要策略。

近年来,预算和解程序成为推动重大政策的关键工具。2017 年,共和党人使用和解程序通过了《减税与就业法案》(下称TCJA),而民主党人在 2021 年将其用于《美国救援计划法案》(ARPA)和《通胀削减法案》。

通常,和解每年只使用一次,只有政党横扫两院时才会使用。

  • 特朗普政府2025年的目标是什么?

特朗普和国会共和党人首先希望延长和扩展TCJA的临时条款,这些条款将在 2025 年后到期。共和党希望通过减税进一步强化“小政府、低税收”的政策主张,与民主党提倡的“增加高收入群体和企业税负”的政策形成对比。通过延续和扩大减税政策,他们希望提振消费者信心和企业投资、保持美国企业的国际竞争力、防止企业将业务转移至海外。TCJA是特朗普政府2017年的主要成就,但当时因党内分歧,提议的企业税率从35%降到15%未达实现,最终只降到了21%。其次,推进竞选中的议程:边境安全、增加能源生产和国防。

  • 特朗普政府面临的挑战是什么?

当前聚焦点在TCJA延期带来的财政赤字压力。根据Tax Foundation测算,如果特朗普竞选中的减税提议完全实施,未来十年将带来6.7万亿美元的财政赤字。国会不太可能投票支持接近7万美元的增量赤字。2017年TCJA通过时仅拟增加1.5万亿美元赤字,当时美政府债务占GDP比重大约75%,而现在已经达到了接近100%。

而且,对某些关键减税条款的态度,共和党内态度并非完全一致比如在企业税率、州和地方税收扣除、儿童税收抵免、特朗普的新税收优惠政策、关税、企业补贴以及法案的总体成本方面存在争议,这些争议将非常激烈,需要时间和妥协。

另外,为了对冲财政赤字,特朗普提出的抵消措施是对其他国家大幅提高关税和废除IRA中的某些税收抵免。即使关税拉满(对所有进口商品征收 20%的普遍关税,并对从中国进口的商品额外征收 50%的关税),未来十年的增量财政收入不足2万亿,远难以形成对冲。这与之前几次相对平衡的预算和解比起来,显得太过畸形。退一万步讲,关税收入只有在立法后才能计入和解,而很多国会共和党人不支持如此大幅度的加关税(导致自大萧条以来最高的关税)。而且,国会共和党人可能借此为和解设定更高的赤字目标,也就是俗话说的得寸进尺。

  • “一步走”和“两步走”战略

当前,特朗普内阁和国会对此有两种思路。第一种是在2月的预算和解中走一小步、先通过有共识的事项——边境、能源和国防。在2025年晚些时候再推行第二次和解法案,讨论更为复杂的税收改革。第二种是起草一个包含所有内容的大法案,争取一次投票通过。单一法案策略的风险在于,如果谈判拖到夏天,共和党将无法向选民展示任何成果,其政治资本也将逐渐流失。

特朗普本人支持“一步走”。1月6日,他在自己的社交媒体上宣布支持“One Powerful Bill”,并将关税作为重要的抵消项。但当前特朗普并未明确表明介入党内争端,有些共和党议员对其犹豫和疏忽提出了批评。本周一,他告诉媒体,他对一项或两项法案持开放态度。“嗯,我支持一项法案。我也想通过所有内容。你知道,有些人并不一定同意。所以我也对此持开放态度”。特朗普的犹豫可以理解,因为去年圣诞节前的政府关门闹剧中,其曾试图影响支出法案,但最终失败;在2016-17年,特朗普政府废除奥巴马医保失败、TCJA减税不及预期。在今年的预算和解中不容有失,否则对其政治声誉会有显著影响。

众议院议长麦克·约翰逊和众议院筹款委员会主席杰森·史密斯都支持“一步走”。麦克·约翰逊的主要考量是共和党在众议院领先优势微弱。将多个政策优先事项整合到一个法案中,可以简化立法流程,减少起草、辩论和通过多个法案所需的时间和资源。通过一个全面法案,可以最大限度地利用和解机会,确保关键政策得以顺利实施。毕竟历史上还未有过一年通过两次预算和解的先例。杰森·史密斯则来自深红州密苏里,他是特朗普的坚定盟友。

参议院多数党领袖图恩则支持“两步走”。因为先通过一些容易通过的事项,有助于巩固政治资本、加强党内团结。通过将税收改革安排在下半年,议员们也可以有更多时间处理这些复杂问题并制定全面的税收立法。图恩也强调财政纪律的重要性。他主张通过初期法案中的措施(如推翻某些先前政策或从能源提案中创造收入)来抵消部分成本,在推进关键政策目标的同时缓解预算压力。

已经有多名参议员反对“一步走”。参议员林赛·格雷厄姆表示,他“非常担心”将边境安全与能源和税收政策挂钩会威胁到其通过。“我非常担心,如果我们不把边境安全放在首位并完成它,这对我们的国家安全将是一场噩梦”。参议员罗恩·约翰逊也表达了担忧:“我当然支持两步走的过程,给特朗普总统他所需的资金来保护边境……然后花时间确保我们在 2026 年不会有大规模的增税。”去年 12 月,右翼的众议院自由党团还给约翰逊发了一封信,主张通过一项单一的法案来涵盖边境安全。

特朗普要求增加债务上限,这使得情况更加复杂,许多众议院共和党人不愿意为此投票。共和党右翼的“自由党团”成员还要求在和解法案中削减开支。

  • 对金融市场的影响是什么?

述路线分歧主要在减税关税两个层面影响市场。减税规模大小和时点影响金融市场对未来增长、通胀和赤字的预期,关税对全球风险偏好施加不确定性。

如果共和党实行“一步走”策略(高风险高回报策略)。那么3-5月间市场会反复波动,反映对减税前景的预期。倘若减税落地,甚至范围扩张,当前美国经济高增长、高通胀、高赤字的现状不会有本质变化,强美元、弱美债、强美股的局面将持续更长时间,黄金等美元债务对冲品可能也会有好的表现。倘若法案出现较大变动,甚至出现削减赤字等条件,当前市场结构将发生较大变化,特朗普交易2.0可能会出现较大转折,美联储对特朗普政府激进政策的担忧也会下降。

关税是特朗普减税的重要博弈工具,更激进的关税会导致和解法案反对声音增大,但同时也减少了其预计赤字。最终的结果要看特朗普本人想不想吃“热豆腐”。当前基于301条款的关税调查,至少需要半年的准备时间,如果采用301条款,基本等于放弃了在年初快速达成“One Powerful Bill”的可能性。但加关税不仅限于301条款,还有其他“速成方式”,比如可以援引《国际经济紧急权力法》,在其上任后直接加征关税,这样可以为“One Powerful Bill”铺路。如果选择吃“热豆腐”,金融市场的波动性会在一季度末显著放大,全球经贸会更早受影响,关键国家的政策对冲也可以更快的摆上台面。

如果共和党实行“两步走”策略,对减税的悬念将延续到25年底,金融市场将进入更缓和的波动状态,到25年3季度才可能进入高波动状态。同时,特朗普有更多时间团结盟友,拉拢党内支持,平衡各方利益,也有更多时间采取“合规手段”加关税。在此期间,无论是关税和减税,都可能从目前不太实际的版本逐渐缩水,成为各方可接受的版本。

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