临港奋楫|专访赵晓雷：如何发挥新片区鲜明的“跨境”特点？
8月20日，上海自贸试验区临港新片区揭牌满一周年。被誉为中国自贸区“样板房”的临港新片区，对标全球最高标准，对标国际竞争力最强的自由贸易园区，主动引领经济全球化健康发展。
临港，离世界很近，这个具有鲜明“跨境”特点的特殊经济功能区该如何发挥自身优势，对接国际规则，面向世界全方位高水平开放？
对此，澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者日前专访上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷教授。赵晓雷是国务院学位委员会学科评议组成员，享受国务院政府特殊津贴，全国优秀教师，曾获孙冶方经济科学奖。
赵晓雷认为，按照“五个重要”目标定位，临港新片区最大的制度优势是对标全球最高标准建成特殊经济功能区和对标国际竞争力最强自由贸易园区的特殊综合保税区，以及以“五个自由”为重点建立以投资贸易自由化为核心的制度体系、以全球高端资源要素配置为核心功能的经济全球化重要载体。
其中，与“经济特区”相比，特殊经济功能区要在开放层次、制度创新、资源要素流向、产业结构、核心功能上实现转型。而洋山特殊综合保税区重点产业具有鲜明的“跨境”特点。赵晓雷认为，要建设国际竞争力和影响力最强的自由贸易园（港）区，必须大力发展国际贸易价值链高端的国际中转集拼和离岸贸易，实现贸易转型升级。
此外，在新片区现有的人才政策基础上，赵晓雷表示，新片区还需要针对以关键核心技术为突破口的离岸研发设计、国际协同制造及服务贸易等前沿产业，试验非标准化用工管理和服务政策，为高端人口导入提供符合国际标准的劳动用工制度支持。
以下为采访实录：
对标全球最高标准建成特殊经济功能区，开放层次、制度创新、产业结构均转型
澎湃新闻：你是上海自贸区临港新片区“十四五”规划编制智库专家，你认为临港新片区最大的制度优势是什么？
赵晓雷：
2019年8月6日，国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》。2019年8月20日，临港新片区正式揭牌。
设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，是党中央总揽全局、科学决策作出的进一步扩大开放重大战略部署，是新时代彰显我国坚持全方位开放鲜明态度、主动引领经济全球化健康发展的重要举措。
上海自贸试验区临港新片区要进行更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田，有针对性地进行体制机制创新，强化制度建设，提高经济质量。
按照“五个重要”目标定位，临港新片区具有4个方面的特殊制度优势。
一是对标全球最高标准建成特殊经济功能区。上海临港新片区对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区和最具国际竞争力的规则体系，选择国家战略需要、国际市场需求大、对外开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际竞争力的开放政策和制度，建成更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，更好服务国家对外开放总体战略布局。
二是以“五个自由”为重点建立以投资贸易自由化为核心的制度体系。上海临港新片区以“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”为重点，推进投资贸易自由化便利化，实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通。
新片区把握住经济全球化及国际经贸合作竞争从“便利化”到“自由”、“公平”的前沿变革形势，对标最具国际竞争力规则体系，实施开放模式转型，成为我国全方位高水平开放的标杆，代表国家参与国际竞争。
三是以全球高端资源要素配置为核心功能的经济全球化重要载体。上海临港新片区集聚配置全球高端资源要素，核心功能围绕“重要基础”、“重要枢纽”、“重要跳板”、“重要通道”、“重要试验田”的目标定位培育发展，投资贸易自由化制度体系建设更集中、更有针对性地与国际高端要素集聚、高端产业功能培育、产业链及产业集群发展相结合，围绕产业链实施纵深开放集成，建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，形成高水平开放、高质量发展新动能。
四是对标国际竞争力最强自由贸易园区的特殊综合保税区。海关总署按照《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，研究制定了《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》，将洋山特殊综合保税区作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体，在全面实施综合保税区政策的基础上，实施更高水平的贸易自由化便利化政策和制度，最大限度简化一线申报制度，突出区内经营自由，严格二线监管，改革海关统计方法，更加便利开展国际中转集拼等“跨境”业务。
洋山特殊综合保税区更突出自由贸易园区的主体功能，整合保税区及海港、空港口岸资源和政策优势，重点培育发展“跨境”产业和业态，提升全球贸易及航运资源配置能力。
澎湃新闻：你刚刚提到的特殊经济功能区，具体有怎样的特征？和经济特区有哪些不同？
赵晓雷：
特殊经济功能区是国家推动形成全面开放新格局、加快培育国际经济合作和竞争新优势的新的战略空间。
与“经济特区”相比较，特殊经济功能区的特征是：在开放层次上，从商品要素流动层面开放向制度型开放转型。在政策制度创新上，从土地、税收等优惠政策为主向通过制度创新优化开放型经济营商环境为主转型。
在资源要素流向上，从单一的引进外资为主向“引进来”、“走出去”双向流动转型。在产业结构上，从出口加工制造为主向具有国际市场竞争力的开放型产业体系转型。在核心功能上，从经济体制改革和对外开放试验向集聚配置全球高端资源要素转型。
大力发展国际贸易价值链高端的国际中转集拼和离岸贸易，实现贸易转型升级
澎湃新闻：你前面说到，洋山特殊综合保税区是临港新片区的特殊制度优势之一，那么特殊综合保税区的功能定位及产业定位有何特殊性？
赵晓雷：
《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》明确了洋山特殊综合保税区的功能定位：在新片区内设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体。
洋山特殊综合保税区按照“五个重要”的要求，立足临江临海大上海、空港海港自由港的功能定位，以建设国际竞争力和影响力最强的自由港为目标，与自由贸易园（港）区及高水平国际投资贸易协定相关通行规则相衔接，实施具有较强国际竞争力的开放政策和制度，实现功能定位和发展目标。
洋山特殊综合保税区重点产业发展方向聚焦国际供应链管理，包括国际中转集拼、国际采购分拨、国际物流服务；聚焦国际高端制造及相关服务业，包括离岸研发设计、国际协同制造、高端检测维修与再制造、融资租赁；聚焦跨境综合服务业，包括离岸贸易和转口贸易、总部经济、数字贸易、跨境电商、跨境金融及离岸金融、高端航运服务。
这一产业定位符合国际上竞争力强的自由贸易园（港）区的前沿趋势，即贸易功能与投资功能、科技创新功能并重；发展贸易端、科技端、制造端相融合的产业体系和产业集群。
洋山特殊综合保税区重点产业具有鲜明的“跨境”特点，需要充分发挥开放型政策制度优势，到2035年建成国际中转集拼中心、国际分拨及配送中心、国际订单及结算中心、全球销售及服务中心、跨境数字贸易中心、全球检测维修和绿色再制造中心、高端研发和制造中心、国际金融资产交易中心、国际大宗商品现货交易中心、国际融资租赁交易中心。
澎湃新闻：你一直强调上海港的国际中转集拼功能及业务发展，为何说国际中转集拼是国际上竞争力强的自贸区和自贸港的一个重要指标？
赵晓雷：
国际中转集拼和离岸转手买卖（离岸贸易）是全球一流自贸区及自贸港国际贸易、国际航运高端业态。
2018年，新加坡集装箱总吞吐量为3659.9万TEU，其中国际中转集拼量为3110.92万TEU，比例为85%；中国香港集装箱总吞吐量为1959.6万TEU，其中国际中转集拼量为1175.76万TEU，比例为60%。2017年，香港离岸贸易额为5710亿美元，占总贸易额比重为50.2%；转口贸易额为5110亿美元，占总贸易额比重为44.9%。
包括外高桥和洋山港在内，上海港的集装箱吞吐量长年全球第一，2019年达到4330万TEU，但国际中转量的比重为10%左右。
要建设国际竞争力和影响力最强的自由贸易园（港）区，必须大力发展国际贸易价值链高端的国际中转集拼和离岸贸易，实现贸易转型升级。
海关总署发布的《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》单列了第五章“对洋山特殊综保区国际中转（包括中转集拼）货物的监管”，说明国际中转集拼是洋山特殊综合保税区重点培育发展的业态。
洋山特殊综合保税区要进一步突破航线航班、监管模式、运输政策等限制，在浦东机场南部区域发展航空快件国际中转集拼业务，在小洋山岛区域发展港口国际中转集拼业务，特别是国际拆拼箱、总运单拆分运单等业务，建成国际中转集拼、国际分拨及配送、国际订单及结算功能集合的国际中转集拼枢纽港，支持上海国际贸易中心、国际航运中心、国际金融中心高质量发展。
针对前沿产业先行先试非标准用工政策，支持高端人口导入
澎湃新闻：临港新片区整体规划面积873平方公里，根据2019年的数据，新片区实有人口63万人左右，中心城区32万人左右。按照“开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城”建设目标，新片区需要导入大量人口。你如何看待目前新片区的人才政策？
赵晓雷：
上海市在打造更具吸引力的人才发展环境方面已推出一系列积极、开放、有效的人才政策，为新片区集聚海内外人才提供坚强有力的保障。
这些措施包括优化新片区人才直接落户政策，缩短新片区“居转户”年限，实行居住证专项加分政策，拓宽技能人才引进通道，加大人才培养培训扶持力度，实行更加灵活的用人机制，放宽现代服务业从业限制，大力集聚海外青年人才，进一步提高外籍留学人员工作生活便利，加大力度引进高科技人才和技能型人才，赋予新片区管理机构外籍人才加分权及上海科技创新职业清单推荐权，建立境外人才工作和创业绿色通道等。
在以上人才政策基础上，新片区还需要针对以关键核心技术为突破口的离岸研发设计、国际协同制造及服务贸易等前沿产业试验非标准化用工管理和服务政策，为高端人口导入提供符合国际标准的劳动用工制度支持。
澎湃新闻：你提到新片区可以先行先试非标准用工政策，支持高端人口导入。什么是非标准用工政策？这一政策的可行性如何？
赵晓雷：
《国务院关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》第53条措施明确，支持自贸试验区开展非标准就业形式下劳动用工管理和服务试点，适用范围为上海自贸试验区。
在全球范围内，随着经济多元化、网络化、平台化发展，用工模式和劳动关系也随之发生变化，非标准用工已成为一种趋势，并对传统就业模式和劳动雇佣关系提出挑战。
发达市场经济国家较早关注这一变化趋势，着手在法律层面、社会层面、经济层面建立相应制度，将非标准就业纳入规范发展轨道。
2016年，世界劳工组织公布的非标准就业包括临时雇用、部分工作时间、自我雇用、多组织雇用4种类型。2017年，欧盟“欧洲改善生活与工作条件基金会（Euro Found）”的《欧洲非标准用工情况》报告将非标准用工分为临时合同用工、部分时间用工、自我雇用。
上海临港新片区要围绕以关键核心技术为突破口的前沿产业，以核心芯片、特色工艺、关键装备及基础材料等为重点领域的离岸研发和制造产业，实施倾斜式、针对性、合规性的非标准用工管理服务政策，对亟需引进的科技研发类人才、功能运营类人才实施临时雇用、部分工作时间、多组织雇用、短期固定期限劳动合同等非标准用工试点，既增强用工灵活性，有效降低商务成本，支持国际创新协同重要基地建设，又支持国内外符合新片区前沿产业发展需求的各类技能型人口导入，符合产城融合的发展目标。
临港这一年，招商引资、配套建设、产业发展等均快速推进
澎湃新闻：临港新片区揭牌一周年，如何评价新片区这一年来的发展？
赵晓雷：
上海临港新片区揭牌运营一周年，在针对性体制机制创新制度建设、具有国际市场竞争力的开放型产业体系建设、全面风险管理制度建设等主要任务措施方面取得实质性推进。
2019年8月，《中共上海市委、上海市人民政府关于促进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区高质量发展实施特殊支持政策的若干意见》发布，从2019年9月1日起实施。政策从“赋予新片区更大改革自主权”、“打造更具吸引力的人才发展环境”、“加大财税金融政策支持力度”、“加大规划土地政策支持力度”、“推动高端产业集聚发展”、“加大对人才的任务保障力度”、“构建便捷的交通网络体系”、“提升城市综合服务功能”等8个方面实施50项特殊支持政策，有力推动临港新片区启动建设。
2019年7月30日，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法》经上海市政府第60次常务会议通过，自2019年8月20日起施行。《办法》以政府规章的形式，明确临港新片区的管理体制机制，衔接国家授权改革措施，为新片区顺利运作提供法治保障。
2019年11月4日，海关总署发布《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》，2020年5月16日洋山特殊综合保税区正式揭牌，一期围网面积14.27平方公里，其余部分的围网封关将在2020年年内全部完成。
2020年5月26日，上海自贸试验区临港新片区管委会、中国人民银行上海总部、中华人民共和国上海海事局、上海出入境边防检查总站印发《关于促进洋山特殊综合保税区对外开放与创新发展的若干意见》，高标准推进洋山特殊综合保税区投资贸易服务自由化便利化。
2020年7月31日，财政部、国家税务总局发布关于中国（上海）自贸试验区临港新片区重点产业企业所得税政策的通知，对新片区内从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节相关的产品（技术）业务，并开展实质性生产或研发活动的符合条件的法人企业，自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税。
2020年7月，国内首票跨关区国际中转集拼业务试单在临港新片区完成，丹麦得斯威国际货运公司（DSV）在上海海关隶属洋山海关全程监管下，将采购自德国汉堡的汽车零部件等货物在洋山港国际物流有限公司所属国际中转集拼仓库进行拆箱，与其他货物重新拼箱后运往上海外高桥港区，重新出口至东南亚和日本等地。这标志着上海口岸正式开展跨监管区域国际中转集拼业务。
2020年初，临港新片区管委会即启动推进“十四五”规划研究和编制工作。根据《临港新片区“十四五”规划研究和编制工作方案》，临港新片区“十四五”规划编制要在形成规划的基础上，同步形成2020年-2022年、2023年-2025年两轮行动计划，以及25项专项规划。
2020年4月1日，上海临港新片区管委会发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区科技创新型平台管理办法（试行）》，规范和加强辖区科技创新型平台的建设和运营管理。
2020年5月29日，上海临港新片区管委会、上海市经济和信息化委员会、上海市商务委员会印发《洋山特殊综合保税区产业和空间布局规划》，全面推进洋山特殊综合保税区对外开放与创新发展。
2020年6月23日，上海临港新片区国土空间总体规划（2019-2035年）草案公布，并向社会公示。
2020年是新片区建设发展的第一年，招商引资、配套建设、产业发展等工作都在快速推进。特别是加强招商引资集聚优势产业，把招商引资、促进投资与培育壮大发展新动能紧密结合，聚焦国家战略急需的关键领域，加大引进优质产业项目。
截至2020年7月，新片区累计已签约项目达329个，总投资额约2617亿元。在高端装备制造、航空航天、生物医药、国际物流、新能源汽车等领域集聚了一批全球顶尖企业和国产领先品牌。
责任编辑：何中夫
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