文/专栏作家 熊锦秋
建议A股市场也应建立投资者保护专项补偿基金，为此应明确投资者保护专项补偿基金的运行规则和相关运行机构。
证监会副主席阎庆民在2020年第三届中小投资者服务论坛上表示，要健全完善投资者保护制度机制，其中一条举措是研究建立投资者保护专项补偿基金。笔者认为，这方面可借鉴成熟市场经验，建立专门规则。
“投资者保护专项补偿基金”与“证券投资者保护基金”并非一个概念。据《证券投资者保护基金管理办法》，“证券投资者保护基金”主要用于证券公司被撤销、被关闭、破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，对债权人予以偿付，也即该基金并非用于因违法违规而受损投资者的赔付。
当然，负责管理“证券投资者保护基金”的投保基金公司，近年来在设立专项补偿基金方面展开尝试，包括组织万福生科、海联讯、欣泰电气等三个案例的先行赔付工作。这些个案“专项补偿基金”一般由负有欺诈责任的券商或大股东出资，与“投资者保护专项补偿基金”的含义应比较接近，但这些个案还只是摸着石头过河，具有零星碎片化特点。在新《证券法》实施的历史形势下，“投资者保护专项补偿基金”或许应赋予新的含义，明确系统化、规范化的运作规则。
这方面可以参照的经验，无疑就是美国的公平基金制度。2002年《萨班斯法案》第308条确立了“公平基金制度”，规定对违法行为人追缴的违法所得、民事罚款与和解金可以并入同一个基金，美国证监会（SEC）制定分配计划，由法院审查，将基金分配给在证券欺诈中受损的投资者。SEC于2006年制定了《公平基金与吐赃计划规范和实践规则》，进一步规范了公平基金分配计划的制定和运作机制等相关事项。2008年年初，SEC成立了收集和分配办公室，管理非法所得和民事罚金的追缴与公平基金的分配等事宜。
保护中小投资者就是保护证券市场。单个中小投资者虽然资金量少，但群体庞大，只有充分保护中小投资者，才能保护和提振中小投资者对证券市场的信心。而要保护中小投资者，在其利益受损的时候能有公平补偿机制、找回损失，这很重要。
笔者建议A股市场也应建立投资者保护专项补偿基金，为此应明确投资者保护专项补偿基金的运行规则和相关运行机构。运行规则主要包括启动程序、听证规则、罚没款追缴规则、基金支付补偿投资者等内容；另外可由证监会负责行政罚没款追缴，证监会委托投保基金公司对基金进行运行管理、补偿支付等工作。补偿基金的资金来源，除了行政罚没款，还有行政和解中的和解金，违法违规主体缴纳的先行赔付款等。
当然，目前行政罚没款需上缴国库，暂时还不能用于补偿投资者，由此可引导相关当事人进行行政和解。2015年3月29日开始施行的《行政和解试点实施办法》，其中规定的行政和解适用门槛过高，比如“行政相对人违法行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确”的，证监会不得与行政相对人进行行政和解，现实中很难见到行政和解案例。今年新《证券法》第171条新增规定了行政和解制度，8月初期证监会发布《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》，其中均删除了上述过高的行政和解适用门槛，这有利于拓展行政和解适用范围，行政和解应是化解证券纠纷案件、补偿投资者的一个重要处置方式。
投资者从“投资者保护专项补偿基金”获得补偿后，是否还可民事索赔？笔者认为，如果投资者由于违法违规行为所产生的实际损失超过基金的补偿额，仍有权提出索赔。基金补偿与民事赔偿，都是投资者弥补利益损失的渠道，投资者从基金获得的补偿以及民事索赔所获赔偿，两者合计只要不超其实际损失，就符合损失填平原则。
本文首发于证券时报
(本文作者介绍：资深市场评论人士。)
责任编辑：张译文
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