温彬：从三中全会定调看房地产政策空间及金融支持方向

　　意见领袖 | 温彬 卜钰馨

　　摘 要

　　从2022年2月商品房销售面积累计同比大幅转负、待售面积创历史新高开始，房地产市场进入一轮深度调整时期。今年7月15-18日，万众瞩目的二十届三中全会在京胜利召开，从发展与安全、机制和模式、因城施策、融资和预售、税收制度等五方面对房地产今后五年的发展做了明确指示：一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是继续取消限制性政策，完善房地产税收制度；三是户籍制度改革释放更多潜在购买力。当前促进金融与房地产良性循环尤为重要。我们认为，未来金融支持方向主要体现在：一是房地产贷款仍将是支撑；二是AMC承担“稳定器”和“缓冲器”角色；三是积极加大保障性住房建设，参与城市更新和保障房建设；四是按揭贷款支持，满足购房者合理住房需求；五是保证产业、平急两用重大公用事业的建设用地，产业园等业务机遇显现。

　　目  录

　　一、本届三中全中房地产的新提法

　　（一）防风险：安全与发展并重，风险仍在出清释放阶段

　　（二）机制和模式：加快构建房地产发展新模式

　　（三）因城施策：更好发挥各地政府市场调控自主权

　　（四）融资和预售：改变旧三高模式，从预售制到现售制

　　（五）税和税收：优化税制结构，完善房地产税收制度

　　二、房地产市场现状及政策空间

　　（一）当前房地产市场现状

　　（二）从三中全会精神看未来政策空间

　　三、金融如何支持房地产业发展

　　（一）融资协调机制持续发力，缓解部分企业流动性压力

　　（二）化解金融风险，AMC承担“稳定器”“缓冲器”角色

　　（三）加大保障性住房建设，积极参与城市更新建设

　　（四）支持多样化改善性住房需求，深挖住房按揭机会

　　（五）保证产业、平急两用重大公用事业建设用地，产业园等业务机遇显现

　　7月15-18日，二十届三中全会胜利召开，全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对包括房地产在内的重要领域如何深化改革进行了集中部署。本文重点分析全会关于房地产市场的定调、未来的发展空间以及金融支持的方向。

　　一、本届三中全会中房地产的新提法

　　7月18日，二十届三中全会闭幕后，先后发布了两份重要文件，分别为7月18日发布的《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》（简称“公报”），以及7月21日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称“决定”）。

　　《公报》中首次出现“房地产”一词，并放在了“发展和安全”项下，要求“落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”。《决定》则用一整段话对房地产进行了重点部署，包括机制模式、市场调控、融资和预售以及税收制度等方面。与十八届三中全会相比，部署更加全面、细致。

　　（一）防风险：安全与发展并重，风险仍在出清释放阶段

　　今年上半年，一方面，政策重心从“保交楼”转向“保交房”，消化大部分逾期难交付项目；另一方面，房企投融资意愿有所改善，但销售、投融资同比整体收窄，房企仍处在风险出清期。全会把落实防范三大重点领域风险作为重中之重，要求落实各项举措，预计结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，来应对房地产保交楼风险、企业销售风险和债务风险，下一步化解房地产行业风险的举措、细则和需求端“去库存”政策也将持续推出。

　　从保交楼进度看，根据住建部披露数据，截至年初，保交楼专项借款项目总体复工率达到99.9%，350万套保交楼项目已实现交付超300万套，交付率超过86%。经过前期努力，已经消化了大部分逾期难交付项目，剩下的逾期未交付项目中，可能面临部分资不抵债等问题，保交楼工作告一段落，5·17四部门会议后，保交房工作开始启动。

　　从市场销售及房企投融资来看，继2023年上半年百强房企销售额同比出现阶段高点后，经过10个月的连续下降，2024年2月出现探底回升、降幅收窄。5·17新政以来，6月单月百强房企销售突破4000亿元，环比涨幅达到26.1%。但不论是与历年相比还是从各类型房企销售同比看，今年上半年仍处在低位。同时，百强房企在2024年三季度、2025年一季度将迎来新一轮债券到期高峰期，整体投资拿地谨慎；国内贷款降幅收窄，6月环比增长13.8%，实现连续三个月环比正增长，二季度投融资意愿有所增强。值得注意的是，在2023年退市高峰期共计12家上市房企退市，2024年上半年仍有4家退市。风险出清阶段也是房企在金融支持中进行深度调整和恢复的阶段，防范化解房地产领域风险不容放松。

　　（二）机制和模式：加快构建房地产发展新模式

　　十八届三中全会提出“健全符合国情的住房保障和供应体系”，本次三中全会更加明确地提出“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求”。

　　构建新模式在保障性住房建设和供给方面，要做好配租型和配售型保障房建设，致力解决工薪群体住房困难和问题，发挥促进经济发展、推动城市高质量发展的作用。《决定》指出“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。”全文虽然没有对工薪群体定义，但重点提到了“灵活就业人员、农民工、新就业形态人员”，加上之前中央会议多次提到的“新市民、青年人”，工薪群体应该包括是一个更广的概念。我们认为，购房需求只有在购房资格和对未来稳定收入的预期均满足时才能实现。户籍制度改革就是对购房资格设计的底层逻辑。

　　近日，国务院印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（简称《计划》），提出经过5年的努力，我国常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。2023年末，我国常住人口城镇化率为66.2%，较上一年提升1个百分点。照此推算，未来五年实现5个点的提升似乎难度不大。但2023年末，我国户籍人口城镇化率为48.3%，较常住人口城镇化率低17.9%，提升城镇化率并非简单的提升一个5%的数字，保障好农业转移人口市民化和新老市民的权益均衡化是提升城镇化率过程中的关键。

　　（三）因城施策：更好发挥各地政府市场调控自主权

　　《决定》提出“支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。”而十八届三中全会未有相关表述，“因城施策”是本届全会的新提法。

　　今年以来，各地因城施策效果显著。据中指数据统计，截至上半年累计发布368次优化政策，二季度占上半年发布政策的59%，尤其以5月最为频繁，单月发布90次。因城施策在优化或取消限制性措施和调整优化差别化住房信贷政策两方面发力，同时开展“以旧换新”联动一、二手房销售，目的在于拓宽购房人群和降低购房成本。

　　一是优化或取消限制性措施，拓宽了购房人群，降低了门槛。2024年，核心二线城市全部取消限购，北京、上海、深圳等一线城市非核心区域限购也出现松动。现阶段，仅一线四城和海南省、天津市还保持全部或部分区域限购。同时，深圳率先放开“限外令”，允许港澳人士在深购买商办物业；广州则在5·17新政后取消限售，并于7月初宣布“港澳台及外籍人士在限购区内可以购买120平方米及以下的住宅一套，在非限购区或在限购区购买120平方米以上的住宅时不限制套数”。

　　二是优化信贷政策，降低购房成本，更大程度让购房者买到与收入相匹配的房子。5·17新政后，给予地方政府更大的自由裁量权，在购房成本上做“减法”，减轻居民端负担，提振了市场人气，为楼市回暖创造了条件。当前，首套房首付比除北京上海深圳为20%之外，其他城市大都降至15%。贷款利率均降至“4字头”以下，一线城市首套、二套平均贷款利率分别为3.48%、3.82%，二三线主要城市平均贷款利率在3.36%、3.7%。公积金贷款利率则已到了“2字头”，五年期以上首套利率为2.85%，二套为3.325%。预计将有更多城市下调房贷利率，核心城市房贷利率议价空间有望打开。

　　（四）融资和预售：改变旧三高模式，从预售制到现售制

　　融资和预售的问题是本次房地产深度调整以来，面临的新形势和新问题，此前十八届三中全会并未涉及融资和预售。本次《决定》则提出“改革房地产开发融资方式和商品房预售制度”。

　　我们认为，构建房地产新模式，需要“破立并举”，旧的融资方式和预售制度将是这一轮房地产行业调整的重点。高负债、高周转、高杠杆的运转模式以及建设公摊面积等将会逐步被淘汰，房地产将经历从深度调整到恢复元气，从预售制过渡到现售制的过程。

　　新模式下，应继续发挥好金融支持房地产的重任，实现金融与房地产良性循环。年初以来，住建部和金融监管总局联合发布《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》，金融支持房地产进入实质阶段。截至5月中旬，全国297个地级及以上城市已经建立了房地产融资协调机制，商业银行审批通过了“白名单”项目贷款金额9350亿元。7月多地已启动第三批“白名单”项目推动工作。防范处置烂尾风险是“保交房”的核心任务，也是商品房销售从预售制到现售制转变的基础。7月25日，人民银行公布数据，截至6月末，保障性住房再贷款已发放121亿元。7月30日，政治局会议再次强调了“积极支持收购存量商品房用作保障性住房，进一步做好保交房工作，加快构建房地产发展新模式”。

　　现房销售方面也出现了积极信号。2023年以来，期房销售下降，现房和二手房销售增长，重点城市现售房已经占到30%的份额。截至2024年6月末，现房销售已连续37个月同比为正，期房销售则连续26个月同比为负，两者累计同比剪刀差有继续扩大趋势。在当前形势下，考虑风险因素及购房者预期，现房销售将成为大势所趋。

　　（五）税收制度：优化税制结构，完善房地产税收制度

　　房地产税收制度是国家调控房地产市场经济活动的有力杠杆。2006年，“改革房地产税收制度”首次被正式写入“十一五”规划中。2010年，“十二五”规划提到“研究推进房地产税改革”。2011年1月，重庆和上海开始房产税的试点。2018年又明确了扩大个人住房房产税改革试点范围，广州、天津、苏州、杭州、南京等地也纳入试点范围。

　　近年来，市场对房地产税收制度的讨论仍然频繁。2022年3月份，财政部表示，房地产税改革试点依照全国人大常委的授权进行，一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合考虑各方面的情况，年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件。2023年《十四届全国人大常委会立法规划》对外公布，并未提及房地产税。

　　对比两次三中全会，十八届三中全会中提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。本次提出“完善房地产税收制度”，我们认为，“房地产税”和“房地产税收”虽一字只差，但内涵更加丰富，范围更加广泛，或涉及土地征收、招拍挂、房地产开发、房地产交易、住房租赁等多个环节，而不仅仅只是“房地产税”。

　　现阶段，仅房屋交易这块涉及的税费较为复杂，购置一套房产，涉及的税费科目较多，特别是二手房交易，涉及契税、营业税、增值税、个税、土地出让金等各项税收。结合《决定》中指出“取消普通住宅和非普通住宅标准”，能直接降低非普宅的交易税费，如果再结合调降各项交易税费，或将对降低购房者成本有较为明显的效果。

　　二、房地产市场现状及政策空间

　　（一）当前房地产市场现状

　　2014年-2016年，我国房地产经历了一轮高库存周期。2016年3月，库存面积达到了历史最高点7.35亿平方米，待售面积累计同比连续47个月维持两位数的高位。各项指标中，销售反应最为灵敏，2014年2月商品房销售面积同比由正转负从17.3%大幅下降跌到-0.1%，且经历了15个月累计同比为负才逐渐向好。房价灵敏度次之，2014年9月，70个大中城市房价由正转负，之后也经历了连续15个月为负。开发投资累计同比较销售累计同比滞后一年，2015年4月，开发投资从两位数的10.4%下降到了8.5%，涨幅收窄，之后连续33个月，维持在个位数的水平。由此，我们可以看到上一轮去库存周期遵循“销售-房价-开发投资-库存”的传导路径。也就是说，从指标数据看，将先从销售量稳到价稳，再到开发投资回升这样一个整体的修复过程。

　　与上一轮相比，当前形势有相似也有不同。相似方面，今年以来，全国商品房待售面积高企，主要城市平均去化周期超过18个月。截至2024年6月末，商品房待售面积达到7.39亿平方米，商品住宅待售面积3.87亿平方米，同比分别增长15.2%和23.5%，绝对量突破和接近历史高位，而二手房挂牌量指数也处在高位环比改善的情况。我们统计的全国37个典型城市去化周期为18.4个月，高于2023年均12.5个月水平，低于2020年均20.3个月水平，去化周期较长。不同之处，主要是经济社会发展到达了一个新高度，房地产市场供求关系发生重大变化，需要面对人口增长放缓、居民杠杆率较高和城市化进程边际放缓等供求关系重大变化的新形势，曾经的棚改货币化的措施可能不符合当前市场，要“适时调整优化房地产政策”。因此，在优化和放宽政策方面，也与上一轮周期不同。

　　（二）从三中全会精神看未来政策空间

　　上一轮去库存周期，从2014年6月呼和浩特率先取消三年限购政策到2016年央行第五轮降准降息，持续了近两年。2015年6月国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，棚改补偿模式由实物货币安置并重转向货币安置优先的棚改2.0时代，政策支持达到最高峰。棚改货币化以后，三四线城市房价有所上涨，各地去库存分化明显，同时一、二线城市销量、房价迅速上涨，部分区域接近翻倍，但未建立长效机制，2016年国庆过后，一、二线城市房价和销量迅速降温，市场起伏较大。

　　而本轮政策周期，从2022年2月销售面积累计面积转负、待售面积累计同比转正，4月70个大中城市房价转负、开发投资转负开始，已经连续27个月处于负值区间。从2022年9月部分城市阶段性取消房贷利率开始计算，政策宽松期也持续了近两年的时间。今年6月7日的国常会上明确了房地产“去库存”，二十届三中全会对房地产相关政策又进行了集中部署，房地产政策空间释放可期。

　　1、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

　　关于政府和市场的作用，《决议》中明确指出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。房地产发展关系人民群众切身利益，关于经济运行和金融稳定大局。我们认为，在本轮房地产去库存周期中，政策引导十分重要，更重要的是通过政策引导，刺激市场内生动力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。“市场+保障”住房制度的建立，也是市场手段和行政手段相结合的制度建设，各地政府因城施策，凝聚各方合力，充分考虑市场预期和诉求，调动市场化行动，加速去库存。

　　2、继续取消限制性政策，完善房地产税收制度

　　本届三中全会对房地产政策空间做了三点明示，即“允许有关城市取消或调减住房限购政策”“取消普通住宅和非普通住宅标准”和“完善房地产税收制度”。

　　一是取消和调减限购政策。现阶段，只有一线四城、天津和海南省还有全域或部分区域保持限购。天津方面，限购放松至“京津冀一体化”，北京、河北户籍和居住人群到天津购房享受当地户籍同等待遇。广州新政对标二线城市，120平以上的房子已经取消限购，120平以下的对港澳台及外籍取消限购，其他省市只需要6个月的社保就可购买限购区域房产，基本接近全域取消的情况。预计这两个城市会根据需要进一步取消限购，其他一线城市，在社保年限、非核心区域松限购仍有调整空间。

　　二是完善房地产税收制度。2016年2月财政部、税务总局、住建部调整房地产交易环节契税、营业税优惠政策。契税方面，购置家庭唯一住房，90平方米及以下的按1%征收契税；90平方米以上的按1.5%的税率征收契税。对个人购买家庭第二套改善性住房，分别征收1%和2%。在营业税方面，个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售的，免征营业税。现阶段，北京90以下的契税征收1%，90平以上征收1.5%；二套不看面积均为3%。购买不满五唯一的二手房还有增值税和20%差额个税，整体税收偏高，还有较大调降空间。

　　三是存量房贷利率下调。2014年9·30新政，对新增按揭贷款基准利率7折，与现阶段平均首套3.59%相当；但大多数存量房贷利率与新增按揭贷款平均利率仍然还有100-200bp的差额，调降空间较大。

　　3、户籍制度改革释放更多潜在购买力

　　《决定》指出“推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”，随后的《计划》又明确指出经过5年的努力，使常住人口城镇化率提升至接近70%的目标。我们估算，2023年末，全国总人口为140967万人，城镇化率为66.16%，城镇人口93264万人，假设总人口不变，城镇化率提升至70%将释放约5413万人的潜在需求。从户籍改革释放的购房需求仍然较大。近期，广州花都买房可获人才绿卡，享受“准户口”待遇，其子女凭此绿卡及购房合同享受政策性照顾入学待遇，也成为购房落户的一次成功尝试。未来，随着户籍制度改革的深入，各地购房需求与户籍制度将会释放更多潜在购买力。

　　三、金融如何支持房地产业发展

　　（一）融资协调机制持续发力，缓解部分企业流动性压力

　　自房地产市场进入深度调整期以来，受市场下行压力及融资不畅通等因素影响，出现了多个房企债务违约事件。2024年1-6月，房地产开发资金中，国内贷款总额为8207亿元，累计同比-6.6%，降幅比上月扩大0.4个百分点。但6月单月，国内贷款额为1397亿元，环比增长13.8%，实现连续三个月环比正增长，较大程度缓解了部分企业流动性压力。今后一段时间内，通过融资协调机制、新增项目开发贷款，一视同仁满足优质央国企及民企等不同所有制房企的合理要求，仍将是金融支持的重要举措和支撑。

　　（二）化解金融风险，AMC承担“稳定器”“缓冲器”角色

　　三中全会提到落实好防范化解房地产等重点领域风险的各项举措”“制定金融法”“筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系”，我们认为，未来5年是化解三大领域金融风险的重要时期。目前，金融稳定基金首批646亿元资金筹集到位，今年有望继续推进。AMC在房地产项目风险化解、企业重组纾困、危机救助等方面经验丰富，具备逆周期救助性金融服务的独特功能，已经正成为房地产纾困攻坚的一股重要力量。现阶段，国内有5家全国性AMC完成改制，中国信达、中国东方和中国长城三家AMC将被划至中投公司，加上中国银河，全国性四家AMC统归中投公司管理，中国华融则划入中信集团并更名为中国中信金融资产。据2023年报披露，中国信达参与房地产风险化解项目47个，带动1300亿元项目复工复产，预计可保障近4万套商品房交付，促进房地产市场平稳健康发展。AMC金融支持对房地产风险化解及处置作用重大。

　　（三）加大保障性住房建设，积极参与城市更新建设

　　我国在不同时期制定了不同的保障性住房政策与措施，从福利分房、经济适用房、廉租房、公租房、保障性租赁住房、共有产权住房，到如今正逐步转向“配租+租售”新模式。2023年8月，国务院审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，提出要建设配售型保障性住房。央行于设立1000亿租赁住房贷款支持计划，于济南、郑州、成都、青岛、天津、长春、重庆、福州8个城市进行试点，通过市场化批量收购存量房，扩大租赁住房供给。5·17国务院政策例行吹风会上，人民银行表示，将设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。6月20日，住建部会议明确存量房收储支持范围扩大至县级市。目前，政府收储存量住房模式已在全国至少23个重点城市落地。城市更新方面，全国目前已实施城市更新项目超过6.6万个，完成投资2.6万亿元，城市更新行动蹄疾步稳，带来的综合性成效正在逐步显现。机构测算，到2029年城市更新投资规模将超过9万亿元，规模巨大，是金融支持房地产的重要方向。

　　（四）支持多样化改善性住房需求，深挖住房按揭机会

　　我们认为，新增住房需求主要来自城镇化进程中农村居民的“多样化改善性需求”、城市工薪阶级住房需求和大中城市改善性需求。不论哪一类型，都会涉及到按揭贷款需求。随着房地产市场深度调整，2023年商业银行住房按揭贷款的规模历经了一次罕见的下滑，也让银行零售贷款规模的增长步伐有所放缓。今年5·17新政后，房地产市场活跃度有所提升，银行涉房贷款的投放也随之提升。7月12日，人民银行发布2024年上半年金融统计报告显示，上半年人民币贷款增加13.27万亿元，其中住户贷款增加1.46万亿元中，中长期贷款增加1.18万亿元。当前形势下，按揭贷款收益高、期限长、抵押物优质等特点，围绕居民多样化需求，毫无疑问仍是现阶段银行最为优质的资产选择和投放方向。

　　（五）保证产业、平急两用重大公用事业建设用地，产业园等业务机遇显现

　　《决定》中提及“优先保障主导产业，重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。”“开展各类产业园区用地专项治理。”随着金融支持实体经济的进一步提升，金融机构有更多机会对主导产业、重大项目、优质产业园区、重大公共设施建设进行综合性金融支持。

　　综上所述，二十届三中全会为未来五年房地产行业发展引领方向。与上一轮去库存周期相比，本轮去库存面临房地产行业供求关系发生重大变化的新形势、新问题和新变化，预计政策宽松期还将持续一段时间。金融施策将继续发挥桥梁作用和支撑力量，促使房地产行业需求端、供给端和金融端形成良性循环，从而持续推动行业平稳健康发展。

　　(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)