周天勇：大力推进新时代农村和城镇的第二次土地改革

　　周天勇|改革加快增长巨大潜能之一 ：体制性剩余生产要素

　　周天勇|改革加快增长巨大潜能之二：体制性无价值剩余土地房屋资料

　　周天勇|改革加快增长巨大潜能之三：劳动力要素市场化改革的任务是什么

　　周天勇|资本市场化改革的主要任务：改革国有经济提高配置

　　市场化改革加快经济增长速度专栏按：今年3到6月期间，中国人民大学全球治理与发展研究院和东北财经大学国民经济工程实验室工作论文中，形成了《从供给侧测算经济增长目标及其对改革的要求》和《从需求侧测算经济增长目标及其对改革的要求》各2万余字的上下两部分研究报告，将分篇陆续摘要发出。今天为之五。

　　如果从未来经济增长潜能来源最大的领域看，是城乡土地和农村宅地房屋要素配置市场化和资源资产化改革，并与城镇单位职工劳动工作改革和国有企业资产效率提高相比较为容易推进。实际上，中国已经在20世纪40年代后期对农村土地农户间集中度过高和分布不均中的状况，通过将地主土地分配给无地少地农民的方式，进行了第一次大规模的土地改革。目前，我们需要进行第二次大规模的城乡土地制度改革。

　　一、土地要素市场化改革的内容和任务

　　为什么在土地要素方面需要更多的文字进行讨论？主要是产品市场化销售已经完成，要素市场化方面劳动和资本未完成的比例也较高，而土地要素的市场化进程可以说还没有开始。因此，产品、劳动、资本已经做完的改革不再赘述，而土地配置体制的市场化改革，则需要系统地阐述。

　　首先，改革坚持的原则和产权基础要点。城镇土地国家所有和农村城郊土地集体所有本阶段不变，土地的使用年期，农业用地、居民住宅用地和企业（包括社会其他团体）用地分别为200年、150年和100年；硬化自然人和法人的土地使用财产权，使用者可以交易、实物资本注入创业、入股、抵押、出租，自然人可以继承，完善市场配置土地要素的功能。这是土地要素市场化配置的基础。10年后，采用英国“普天之下、莫非王土”的模式，土地最终国有，除了其他项不变，可将农业、居住和企业用地年期再延长为600年、400年和200年。

　　其次，取消城乡建设用地和生产用地的计划管理体制，从计划行政管理体制向城乡统一市场化配置的体制转型。非农业建设用地停止中央有关部门确定规模和分解到各中央重大项目和各省，再从省分解到重大项目和市及县的指标管理方式，建立城乡统一的土地市场，由市场供求和价格机制，盘活存量、开发增量，满足和高效地利用建设土地；废除城镇国有存量土地配置，先交由自然资源部门，再由其在行政垄断土地市场竞价出让分配的体制，国有企业、非国有企业、政事业单位、党政法机关、其他法人团体和国防军事等闲置和愿意交易的土地，均在二级竞争性市场上挂牌，任何法人和自然人都可以竞买，收入归法人所有，政府以税收的方式进行分配，为县市区税源；取消目前不同用途土地利用按照一定的规模需要由县、县市、省、有关部和国务院审批的体制，因为全国各类存量土地闲置、浪费和低利用率很高，改由二级市场调节盘活为取得所需土地的主要方式。

　　再次，建设用地与农业耕地之间的占补，停止本地拆村并镇等平衡方式，转向开发干旱盐碱为可利用耕地的跨省市区平衡方式。除非全体村民同意，并且按照市场价格征收之外，禁止基层政府以拆村并镇获得建设用地。未来10余年，建设占用耕地与再新增耕地的替补，应当与新疆、青海、内蒙、甘肃、宁夏等地调水及开发改造盐碱干旱地增加7亿亩可耕地之间进行平衡。土地指标在这些供给土地的省区与其他有用地需求的省区之间进行占补平衡，但指标进行市场化交易，价格由供求决定，土地出售收入归供给耕地指标的市县所有。农村农业用地方面，18亿亩耕地用途红线管制不变。这样经济欠发达地区获得收入，其他地区城市、产业、交通和水利设施建设占用耕地得到占补平衡指标。

　　二、推进农村农业土地综合体制改革

　　继续落实农村住宅、宅基地和承包地确权发证，进行不动产登记；农民使用宅地和承包耕地及林地使用财产权可交易、可定价、可抵押、可继承和延长使用年期而成为资产；建立保护城镇居民住宅一样的惩治侵犯农民土地使用财产权的行政、民事和刑事法律条款和立案及诉讼程序，特别是禁止和追究地方政府和部门公权为了城市建设、工业用地和土地财政等利益侵犯农民土地房屋使用财产权的违法违规行为和责任。

　　从农村土地房屋资产化改革的具体推进来看：

　　虽然，十八大后，提出对农民的承包农地和宅地进行确权登记颁证后，一些地区推进很快，一些地方推进很慢，还有一些地方没有推进。许多农民没有见到政府颁发的不动产证书。深层次阻力是，地方政府有土地利益，颁证后更不容易与农民进行征地和土地流转的谈判。实际上，不动产产权是土地市场化配置的基础，没有土地房屋不动产认证，就谈不上土地要素市场化改革。

　　继续推进的农村土地改革：

　　①界定使用财产。以农村上一轮承包耕地、林地和其他生产用地为依据，承认各农户宅地分配现有事实，确定各农户生产用地和居住用地的使用财产权范围和数量；新出生和迁移入村不再无偿分配，向外迁移和去世集体不再收回。

　　②除村民承包生产用地和居住使用地外，其他集体农业和建设用地，成立村民土地股份合作社，以股份形式固定分配给村民。

　　③新增人口、分户和额外需要农业生产、第二第三产业和居住用地的农村家庭，可从农村集体有偿购入土地使用财产权；村民因去世、迁移等余出的土地使用财产权可以向其他需要生产和生活用地的本村村民市场化转让，也可向村外其他有生产和生活需要的自然人和法人市场化转让。

　　④要向外迁移的村民，或者已经在外工作和居住的原村民，其持有的农村土地使用财产权，既可以向村中村民市场化转让，也可以委托本村亲属家族、土地股份合作社代理其权利，还可以由村第三方土地房屋管理公司受托管理其权利。

　　依法厘清土地政府国有与农村集体所有的边界，严格遵守宪法农村城郊土地属于农民集体所有和城镇土地属于国有，并且按照时代发展的创新，集体土地可以不经过征用为国有而直接进入市场交易由城镇和工矿使用。因此，除非公益使用，按市价征收外，市县镇乡政府及其部门不能强制转移占用集体土地，不能强制农户承包土地流转，不得强制征用和拆迁农户宅地和住宅。

　　也要厘清村民自治行政组织、村集体经济组织与农户之间土地房屋财产权利关系。依照农村生产用地承包法和有关宅基地法规，承包耕地、林地和其他农业生产用地，以及农民生活使用的住宅及宅地，村民有其使用财产权利，是一种用益物权，应当受到保护，村民自治行政组织，包括村集体经济组织，不能随意收回，也不得随意侵犯。农民生产用地，应当集体所有，村民承包使用权到期，自动无偿续期。农民居住生活用土地，可以由子女和其他亲属继承。

　　(本文作者介绍：东北财经大学国民经济工程实验室主任)