吴飞：金融监管大变革将如何提升金融消费者的安全感？

　　意见领袖丨吴飞（上海交通大学上海高级金融学院教授）

　　今年的3月份，我国金融监管部门迎来了巨大变革。其中最引人关注的莫过于组建国务院直属机构——国家金融监督管理总局（下称“金融监管总局”），统一负责除证券业之外的金融业监管。金融监管总局同时接管中国人民银行有关金融消费者保护职责和证监会的投资者保护职责，统筹负责与普通居民息息相关的金融消费者权益保护。

　　从2003年至2018年，我国的监管格局一直是“一行三会”的分业监管格局。但随着金融行业的快速发展，创新产品不断涌现，包括商业银行在内的多数金融机构都往综合化、多元化方向发展，不同行业间的业务界限逐渐模糊。如银行业务就存在大量的银保、银信、银证等包含多个金融合约的结构性产品，涉及银行、保险、信托、证券等若干经营要素。

　　“一站式”的金融产品服务对居民消费者而言更加便利，例如消费者能够在银行买保险、基金、信托，在券商买私募、公募基金。但是理财投资对于金融消费者而言是否就变得更容易了？事实上，产品更丰富，市场也就更复杂了，不仅对金融消费者本身，也对金融机构、监管部门都提出了更高的要求。

　　第一个问题是金融消费者保护。

　　生活中，“银行存单变保单”、“保本理财不保本”“听了机构的推荐买股票，结果遇见杀猪盘”，诸如此类涉及一个或多个机构的问题，何处维权、如何维权？维权过程中，遇见了黑中介、恶意代理反而受骗怎么办？大多数居民不仅很难厘清保护自己权利的渠道和手段，甚至很多人连金融消费维权中涉及到的不同监管部门都没有搞清楚。

　　比如说，在上海高级金融学院和嘉信理财2023年发布的《中国居民金融素养报告》中有一个令人意外的数字，对于“公募基金产品的监管机构是哪一个？”这一问题，仅有35.8%的受访者能正确选择证监会，近三分之一的受访者选择了银保监会，剩余则选择了人行或直接表示不知道。可见大部分消费者不了解金融产品对应的监管机构，一定程度上导致了消费者在权益受侵害时不知道如何求助而遭遇维权困境。

　　基于金融生活的复杂化，金融监管也在随市场而变。2018年，银监会和保监会合并成立银保监会，确立了“一行两会”的监管格局。2020年银保监会、人民银行先后出台了《银行业保险业消费投诉处理管理办法》、《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，解决了一部分金融消费中的交叉问题。但也可以看到，金融消费者权益保护职责仍然分散在人行、银保监会和证监会，标准难以统一、执行难以协同。与此同时，由于监管分散，金融市场中的许多新问题，如P2P网络借贷、数字货币、供应链金融、消费金融等创新服务无从监管，既不利于行业发展也使得消费者求助无门。

　　另一个突出问题是金融消费者教育的统筹实施问题。

　　在我国，过去人行、银保监会和证监会各自主导监管范围内的相关金融消费者教育工作。没有统一管理的部门，自然很难统筹整个金融领域的素养教育。国民金融素养水平的整体评估、标准制定、教育工作部署、教育活动实施都存在难以协调的问题。

　　早在2013年，人行、证监会、原银监会和原保监会就共同设计了《中国金融教育国家战略（初稿）》并提交给二十国集团（G20）领导人，但因职权分散，该战略至今未能形成终稿落地。尽管之后人行也曾于2017年、2019年和2021年进行消费者金融素养调研，限于职责和业务范围，调研内容多集中于与银行业务相关的货币、信贷、银行保险范畴，未能提出具有针对性的金融教育政策和措施。

　　而为了防范金融风险、维护市场稳定，集中保护金融消费者权益、加强居民金融素养教育早已成为各国完善金融市场体系的重要课题。

　　以美国为例，全球金融危机爆发后，美国于2010年颁发了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，对美国的金融监管体制做了全面的改革，并依此成立了金融消费者保护特别机构——美国金融消费者保护局（CFPB）。CFPB的监管目标主要是通过执行联邦消费者金融法律，确保金融消费者能够及时、清晰地获取相关信息，并提供公正、透明的市场环境。

　　在消费者金融投诉处理方面，消费者可以通过网络、电话、邮寄和传真等方式向直接CFPB提交投诉，CFPB根据投诉内容分派给各金融公司，公司将处理结果在线上报后交由消费者确认反馈，如有异议则由CFPB介入并开启调查程序。基于其接受的大量消费者投诉案例，CFPB在官网上创新性地建立了开放给公众的投诉信息数据库，目前数据库中的案例已多达将近190万条。金融机构可以通过查询同类投诉的解决方案，快速处理消费者投诉，并改善现有服务流程；消费者则可以通过搜索过往案例，了解同类案件处理结果，提出合理诉求，避免遭受不公平待遇。

　　在金融素养教育方面，CFPB每年发布《金融素养年度报告》，详细介绍金融素养战略和活动，为各类金融教育活动提供了整体框架。除此之外，CFPB通过推出在线教育工具“Ask CFPB”、发放纸质和电子出版物、设计针对具体金钱问题的“how-to”指南等方式，帮助居民获取专业金融信息，提高金融能力，做出理性决策。

　　由此可见，建立统一的消费者保护机构，优化纠纷处理流程、普及金融教育，是许多国家在金融快速发展的背景下保护金融消费者权益的途径。

　　因此，组建金融监管总局，收拢金融消费者权益保护职责，无疑是提升了对金融机构监管和金融消费者保护的重要性和优先级，在金融消费者权益纠纷处理和素养教育上提供了更清晰的监管路径和更广阔的制度空间。有利于保护金融消费者和合法金融机构，维护金融稳定，同时也为日后统筹金融素养教育工作搭建了良好的平台基础。

　　而对于金融消费者来说，与金融消费相关监管都集中在了一起，一方面在面临金融纠纷时有了统一的维权路径。另一方面也将有机会获得更多全面、专业的金融普及教育，提升自身抵御金融风险的能力。

　　道阻且长，行则将至。此次金融监管机构变革在提升金融消费者保护地位上迈出了坚实一步，期待将来引导更多力量和资源汇集，共同推动金融消费者权益保护机制的不断完善。

　　(本文作者介绍：现任上海高级金融学院金融学教授，主要研究行为金融和私人（家族）财富管理。2004-2010年在新西兰梅西大学任教，曾任亚洲金融协会理事，期刊Economic Systems特约主编。)