意见领袖丨中国金融四十人论坛
《金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见将于5月6日截止。近期，中国金融四十人论坛（CF40）就“《金融稳定法》与金融稳定长效机制”举办闭门研讨会，与会专家围绕金融稳定立法的定位与目标、金融风险防范、风险处置资金来源和使用、央地权责利划分、金融稳定保障基金等内容提出多项建议。
金融稳定涉及问题众多，讨论既有共识又存在分歧。
第一，对于金融稳定立法的定位存在分歧，有专家认为，金融稳定是综合立法，不应局限于风险处置，但也有专家认为应重点解决当前痛点难点，即风险处置。
第二，对于金融风险防范，有专家建议，应加强完善相关规定，包括压力测试、明确风险判断责任主体、央行和监管机构的职责等。
第三，对于金融风险化解和处置，与会专家一致赞同应遵循市场化、法治化原则，强调央地权责利对等，但在中央的出资责任、金融稳定保障基金上存在分歧。
关于金融稳定保障基金，一种观点认为，要厘清金融稳定保障基金与现有其他行业性保障基金的关系，为避免重复筹资给金融机构带来负担，可以考虑将各种行业性保障基金合并，统一管理。另一种观点认为，行业保障性基金侧重于常规金融风险处置，而金融稳定保障基金的定位是重大金融风险处置，在金融委统筹管理下按照相关程序报批使用。
第四，建议增强风险处置透明度，加重违法违规行为处罚和做好监管效能评估。
第五，构建金融稳定长效机制，要落实好金融业“持牌经营”、“同样业务，同样监管”原则。
本文隶属于CF40成果简报系列，较原文有删节，执笔人为中国金融四十人研究院青年研究员钟益。
图/网络2022年4月6日，中国人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），引起社会各界广泛关注。金融稳定是国民经济健康有序发展和社会长治久安的重要保障，制定《金融稳定法》是健全我国金融法治体系的迫切需要，能够为防范化解重大金融风险提供坚实的制度保障，提升系统性金融风险防控能力。
《征求意见稿》共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则。与会专家围绕《征求意见稿》的核心内容展开深入讨论，主要聚焦于金融稳定立法的定位与目标、金融风险防范、风险处置资金来源和使用、央地权责利划分、金融稳定保障基金、与其他法律衔接、金融稳定发展统筹协调机制等内容。
《金融稳定法》的定位与目的
《征求意见稿》中第一条阐明立法目的：“为了健全金融风险防范、化解和处置机制，压实各方责任，完善处置措施，落实处置资源，维护金融稳定，制定本法。”
对于金融稳定立法目的，与会专家有两种不同观点：一种观点认为，金融稳定立法是综合立法，不应局限于风险处置。其中，有专家建议，针对近年来金融风险频发、涉及范围扩大的现象，立法应强调金融风险防范，突出“未雨绸缪”，才能使监管机构免于陷入频繁处置金融风险的困境。也有专家建议提高金融稳定立法的宗旨目标，例如可将立法目标改写为“为统筹做好重大与系统性金融风险防范化解处置工作，厘清各方权利义务责任，确保国民经济与社会健康发展，维护金融稳定，保障金融安全，制定本法”。
另一种观点认为，实现金融稳定是多方面因素作用的结果，包括稳健可持续的宏观经济政策、稳健的金融机构、有效的金融市场、完善的金融基础设施、有效的宏观审慎和微观审慎监管、有效的危机处置机制等，任何国家都很难通过一部法律来解决金融稳定涉及的所有问题。因此，金融稳定立法是维护金融稳定的法律体系中的一个组成部分，应该解决当前工作中的痛点、难点，聚焦金融法律体系中最薄弱的环节，即金融机构退出和风险处置。
金融风险防范
《征求意见稿》的“第二章 金融风险防范”包括：持牌经营、风险防范主体责任、股东和实控人准入、股东和实控人禁止行为、股息红利分配要求、恢复与处置计划、地方政府行为要求、监管合力、信息报送与共享。
有专家建议强化金融风险防范，进一步优化相关规定：一是金融风险防范不可缺少风险监测、压力测试，建议在第二章单独列示；二是明确判断系统性金融风险和发现风险外溢性的责任主体；三是单独列示金融风险防范中的央行的宏观审慎、监管机构的微观审慎职责边界，具体内容可放至对应的法律中完善；四是对防范风险而言，仅获得数据是不够的，建议由央行或者其他牵头部门进行风险监测、预警和压力测试，在此基础上识别系统性风险；五是第十三条规定“金融机构的股东应当以自有资金出资”，但在实践中，股权向上穿透中较难明确区分自有资金和债务资金，建议细化相关规定，使其更具可操作性。
金融风险化解和处置
《征求意见稿》的“第三章 金融风险化解”包括：风险化解主体责任、地方政府风险化解职责、监管部门早期纠正和监管、存保早期纠正；“第四章 金融风险处置”包括：处置工作机制、处置资金来源、处置措施和工具、司法衔接。
（一）风险处置应遵循市场化、法治化原则
与会专家一致赞同，风险处置应坚持市场化、法治化原则，避免市场各方形成不合理的救助预期，造成事前无视风险和事后道德风险。
有专家认为，市场化的关键在于：一是要压实股东责任，国有股东或者其他股东应同股同权，不能偏颇；二是要强调市场化出清，政府和监管兜底的做法可能破坏社会信用环境。法治化中，对于股权、债权减记，需要权衡行政权力在其中的作用，应依据法律判决而非仅依靠行政命令进行股权、债权的减记和清零。
（二）处置资金的来源和使用
第二十八条中规定，金融风险处置过程中，应当按照下列顺序使用资金、资源：股东及实际控制人、市场化资金、行业保障基金、地方政府、金融稳定保障基金。
对于处置资金的来源和使用，与会专家讨论的焦点内容是：中央的出资责任、金融稳定保障基金以及央地责权利对等。
其一，中央的出资责任。一种观点认为，金融是中央事权，建议将中央财政、中央银行再贷款列入处置资金来源，同时应强调“花钱要有约束”。另一种观点认为，《征求意见稿》中对央行、中央财政出资责任保持模糊性描述是有必要的，旨在打破市场主体对央行和中央政府风险兜底的预期。
其二，金融稳定保障基金。一种观点认为，要厘清金融稳定保障基金与现有其他行业性保障基金的关系，这些保障性基金在筹集资金渠道上可能重复，会加重金融机构负担。因此，可以考虑将各种行业性保障基金合并，统一管理。另一种观点认为，行业保障性基金侧重于常规金融风险处置，而金融稳定保障基金的定位是重大金融风险处置，在金融委统筹管理下按照相关程序报批使用。
其三，央地责权利对等。与会专家普遍认为，《征求意见稿》中强调压实地方政府责任，但实践中地方政府可能缺乏资源和能力去履行相应责任，需处理好央地关系。
一方面，金融是中央事权，审批和日常监管权力都在中央金融监管部门，且金融行业大部分税收都上缴中央。地方政府履责或缺乏能力、资源以及激励机制。
另一方面，第二十四条规定了由省级政府负责处置辖区内的非金融企业引发的金融风险。但实践中，金融风险通常是由金融和非金融、宏观和微观等因素互相交织而产生的，难以界定哪些风险完全由金融企业引发，哪些风险完全由非金融企业引发。
此外，地方政府参与非控股的问题金融机构处置仍存在争议。国际上对问题金融机构的处置，遵循金融机构自救、行业处置资金介入、公共资金介入的顺序。地方政府深度介入金融风险处置，尤其是在其非问题金融机构股东的情况下出资的做法，是否符合国际上有效监管的核心原则，有待进一步研究论证。
（三）与其他法律的衔接
金融稳定立法要做好和《破产法》、《合同法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律之间的衔接。具体来看，一是要明确控股股东和实际控制人的权利义务边界，金融机构大股东承担无限责任，需与《公司法》修订结合起来，保持一致。同时，在金融机构救助和风险处置过程中要注意保护中小股东的权益；二是第三十条规定金融管理部门处置措施中包括“向第三方机构转移被处置金融机构的部分或者全部业务、资产和负债”，“被处置金融机构符合国务院金融管理部门规定条件的，实施股权、债权减记和债转股”。这涉及市场上大量合同关系，可能会改变众多民商事法律关系，需要斟酌；三是第三十条中的“暂停合格金融交易的终止净额结算”，暂停应有限制，否则对金融市场，尤其是金融衍生品市场影响过大；四是第三十七条“三终止”需要明确其启动条件、启动标准和申请的组织机构；五是要与《破产法》有效衔接。
其他建议
对于《征求意见稿》其他内容，与会专家建议：一是建议增强风险处置的透明度。建议建立和完善金融风险处置的信息披露制度，掌握好向社会公众公布风险处置情况的节奏。
二是建议加重违法违规行为处罚和做好监管效能评估。对金融监管部门的效能评估，应遵循“尽职免责”原则，明确问责的机构和方式，可考虑引入第三方独立评估机制。
(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)
责任编辑：李琳琳
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