蔡昉：以更公平的收入分配体系推动中国经济增长

　　文/意见领袖专栏作家 蔡昉

　　➤ 中国人口转型趋势不可逆转，目前人口数量已经接近峰值，中国已步入“老龄社会”。这将极大地削弱消费能力，制约中国经济潜在增长率的实现。为解决上述问题，必须加快推进收入分配改革，构建中国特色的福利制度体系。

　　➤ 在“瓦格纳加速期”，中国经济面临劳动力供给不足、消费需求疲软两方面的挑战。因此，必须在城市化过程中更加关注缩小“差距”，包括中国与先进经济体城市化水平的差距，以及常住人口城市化率和户籍人口城市化率的差距，倡导以人文本的城市化改革。

　　➤ 目前看来，中国的不平等现象在很大程度上体现为城乡差距，包括就业和获取公共服务的机会差距。因此，最紧迫的改革就是破除户籍障碍、倡导劳动力的自由迁移。

　　——蔡昉 中国金融四十人论坛（CF40）学术顾问、中国社会科学院国家高端智库首席专家

　　*本文为作者在CF40-PIIE中美青年圆桌第6期“如何分蛋糕：贫富差距和政策选择”上所做的主题演讲。文章仅代表作者个人观点。

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　　以更公平的收入分配体系

　　推动中国经济增长

　　中国人口趋势不可逆转

　　改革必须更加强调收入分配

　　研究中国的不平等现象，国外学者和企业家会十分关心两个问题。一是以共同富裕为目标的政策取向对中国来说是否恰当？二是未来15年中国经济如何才能实现合理的增长速度？我先尝试回答这两个问题，然后对几个具体问题做出回应。

　　20世纪70年代末改革以来，中国经历了三个发展阶段，每个阶段的收入分配都有其特征。

　　第一阶段，实行中央计划经济的制度遗产是普遍贫穷。1978年，农村生活在贫困线以下的人口达2.5亿。当时中国的贫困线标准是年收入100元，这类人口已经处于极端贫困状态。计划经济体制的缺点之一，在于奉行平均主义，缺乏激励措施，由此引发“铁饭碗”的问题。这一阶段增加激励措施，必然会拉大收入差距。但在这一阶段，收入差距并不是最受关注的问题，提高劳动者积极性和人民生活水平才是最迫切的任务。

　　第二阶段，中国经济快速增长，并体现二元经济发展特征。大量农村剩余劳动力向城市迁移，劳动力无限供应，靠人口红利推动了经济增长。这一阶段的中国经济具有包容性特征，尽管基尼系数提高，城乡收入差距也在扩大，但每个群体的收入都在增加。就业的扩大和农村人口向城市迁移，成为这一时期经济增长最主要的驱动力量。

　　第三阶段，中国人口结构趋于老龄化，农村人口向城市迁移的速度放缓，城市化速度减慢，经济增长速度随之减缓。这一时期，仅依靠劳动力市场或初次分配已经无法实现收入公平的目标。为解决新时期面临的新问题，必须部署更多种类的政策工具，加大再分配力度。

　　当前中国面临的两个最主要的问题，一是就实现“十四五”和“2035年”目标而言，逐年放缓的中国经济潜在增速是否可接受？答案是肯定的。根据10年前的估算结果，中国GDP的潜在增长率会不断放缓。而这十年的实践结果也证明，中国经济的实际增速确实在放缓，并且放缓的速度与GDP的潜在增长率一致。只要中国经济的实际增速和潜在增速保持一致，并且潜在增速明显高于世界平均水平，就可以实现上述规划目标。未来，中国经济增速终究要回归世界平均水平，但这种情况要到2050年才会出现。

　　二是需求侧能否继续为中国经济增长提供支撑？这取决于一系列因素。需求结构方面，2012年以来中国经济增长的三大需求因素即净出口、资本形成和最终消费，支撑了经济增长。但是以后呢？我们从最新变化来看。第一，中国第七次人口普查结果显示，2020年全国总生育率只有1.3，说明中国的人口变化是不可逆的；第二，2021年人口自然增长率仅为0.34‰，可以说人口数量已经接近峰值；第三，65岁及以上人口比例为14.2%。根据定义，如果一国的老年人口比例超过7%，即可被称为“老龄化社会”；如果老年人口比例超过14%，即可被称为“老龄社会”。由此可见，中国已经正式迈入“老龄社会”。

　　上述三个人口因素的变化会削弱需求，特别是消费。第一，人口总量效应。如果人口增长率为正，消费增长率也会为正。而在其他条件相同的情况下，如果人口增长率为负，消费增长也会遇到困难。第二，年龄结构效应。在这个问题上，中国的情况与发达国家不同。中国老年人口的消费能力和消费意愿都比较低，消费水平也不高。因此人口年龄结构变化会削弱消费。第三，收入分配效应。一方面，富裕人群收入增加，他们的消费水平不会有很大提升；另一方面，穷困人群收入不足，他们的消费需求会受到收入的限制。

　　由此可见，中国的人口转型趋势已经不可逆转，改善收入分配是应对消费收缩挑战的可行路径。20世纪30年代，贡纳尔·米尔达尔（Gunnar Myrdal）、梅纳德·凯恩斯（Maynard Keynes）和艾尔文·汉森（Alvin Hansen）都曾对人口、经济增长和收入分配之间的关系发表过重要著述，并得出了同样的政策建议：人口停滞呼唤新政策的出台，而这个新政策高度强调收入再分配问题。事实上，从那时以后瑞典、美国和英国都建立了福利国家。

　　中国即将跨越“中等收入陷阱”

　　需求将成为经济增长的关键制约

　　根据世界银行的标准，中国预计在2025年之前迈入高收入国家门槛，并在2035年成为中等发达国家。目前可以说，中国已经跨越了所谓的“中等收入陷阱”。然而，新的挑战仍然严峻，需求因素在中国经济增长中将变得非常关键。

　　2021年，中国人均GDP超过12551美元，已经非常接近高收入国家的门槛。然而，即使统计上迈入高收入国家行列，中国经济也将面临很多挑战。这些挑战中最重要的是如何突破消费制约，根本途径是增加居民收入、改善收入分配和提高社会福利水平。

　　以德国经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）命名的“瓦格纳法则”发现，随着居民人均收入增加，为满足人们对公共产品不断增长的需求，政府开支、特别是社会福利开支将不断增加。这个法则曾得到许多经济学家的验证。我们从跨国数据可以观察到，在人均GDP从10000美元增长到23000美元的阶段，政府支出占国内生产总值的百分比上升最为迅速。所以这一时期可以被称为“瓦格纳加速期”。

　　根据经济发展目标，即从目前人均GDP超过10000美元提高到23000美元，中国已经进入“瓦格纳加速期”，并将持续到2035年。在中国GDP总量、人均GDP今后呈现增速减缓态势的同时，中国将面临基础公共服务不足、收入分配不均的挑战。在此背景下，构建中国特色的福利制度体系，是当前迫切且不可避免的任务。

　　构建中国特色的福利制度体系，关键在于初次分配和再分配。这两个领域的诸多改革都可以为中国带来红利，同时解决收入分配问题，例如以人为核心的城市化改革。当前中国面临供给和需求两方面的挑战。供给侧的限制主要是劳动力短缺。许多人对中国经济持悲观态度，其中一个原因就是认为劳动力今后是负增长。需求侧的限制主要是认为消费将持续不振。这两个问题都可以通过缩小与更高收入国家在城市化水平上的差距，甚至消除这个差距得到解决。

　　这里所说的差距包括两方面内容：一是常住人口城市化率上的差距，二是常住人口城市化率和户籍人口城市化率之间的差距。后一差距意味着进城农民工尚未获得城市户口，当前这一差距高达18个百分点。消除上述差距，中国可获得可观的劳动力供给，并通过将其配置到非农业部门，从而提高中国经济的潜在增长率。另一方面，通过将2.6亿农民工转化为拥有本地户口的城市居民，大幅度扩大消费。根据OECD的估算，这将使农民工消费提高30%，是一个巨大的改革红利。

　　中国的劳动年龄人口在2010年达到顶峰，此后出现了严重的劳动力短缺问题。劳动力短缺不仅体现在数量方面，也体现在人力资本方面。随着新劳动力进入劳动力市场的速度减慢，人力资本的积累速度也放缓。另一方面，资本劳动比增加，导致投资回报率也在不断下降。这会带来两个影响，一是经济潜在增长率不断下降；二是中国失去劳动密集型产品的竞争优势，从而制造业比重不断下降。这可以解释为什么中国经济增速放缓后，出口增速也开始放缓，就是因为正在失去竞争优势和人口红利优势。

　　与此同时，中国还存在着数量巨大的中等收入人群，大规模脱贫人口的数量也非常庞大。提升这部分群体的消费能力，将创造出巨大的消费需求，这也是中国提出“双循环”战略的原因所在。从这个角度看，中国并非在切断与世界其他地区的联系，只是挖掘自身的内需潜力。虽然当前阶段，中国正在失去以往的比较优势，但未来仍将获得新的、动态竞争优势。在此之前，中国可能会更加关注国内市场。

　　总结来看，更公平的收入分配是经济增长的先决条件。只有收入分配更公平，经济效率才能得到保障。或者说，对当前经济面临的挑战来说，分好蛋糕是做大蛋糕的前提条件。

　　当前最迫切的改革是

　　推动劳动力继续转移和加快市民化

　　实质性推进改革，首先必须找出改革的红利所在。如果对中国收入不平等指数进行分解，可将其分为城市内部的收入不平等、农村内部的收入不平等和城乡之间的收入不平等三个部分。之前有很多研究发现，大约50%的收入不平等来自于城乡差异。我们假设如今仍然如此。而新的研究表明，农村内部的收入不平等有所提高。这就意味着在剩余50%的收入差距因素中，来自于农村内部的贡献部分较大，城市居民收入不平等的贡献相对小。

　　由此可见，不平等在很大程度上体现为城乡差距，根源是城乡之间在机会上的差距。具体来看，一是就业机会。对此，解决方案就是迁移和流动。农村人口迁移到城市劳动力市场，自然就能获得与城镇居民相对平等的就业机会。二是获得公共服务的机会，特别是教育机会。如果赋予劳动力自由迁移的权利，他们就可以选择获取更好教育的机会。因此，虽然很多改革都需要推进，但破除户籍障碍、倡导自由迁移可能是当前最迫切需要的改革。

　　如果城乡居民仍被户籍割裂，劳动力就无法稳定供应，劳动力短缺问题也就无法解决。中国从事农业生产的劳动人口占比，要显著高于中上收入国家的平均水平。土地、户籍、社会福利等多方面的制度障碍，导致农民无法从户籍上迁出农村。如果农村居民可以迁入城市，并拥有当地的户口，就有权享受基本公共服务，从而可以稳定居住下来。这样，非农业部门的劳动力供应将得到保障，劳动力成本将不再快速增加，资本对劳动力的替代速度也会放缓，这无疑可以改善潜在增长率。诚然，城市内部的行业之间、人群之间也存在不平等现象，特别垄断部门或企业更容易获得高技术等有利条件，这会导致职工收入差距，中国也正在努力解决这方面的问题，核心手段是提低、扩中、调高。

　　关于户籍制度改革以何种规模的城市为重点的问题。因为中国城市数量很多，总数接近700个。如果中国希望在城市里安置农民工，可以考虑从一般的大城市和中等城市入手，而非选择北京、上海、广州、深圳这类一线城市。其实大城市并不仅指这几个特大城市，人口超过200万的大城市有68个。当然，规模较小的县级市，因为就业机会不多，暂时也缺乏吸引力。为数众多、有一定生产力、且没有人口过度拥挤压力的普通的大城市和中等城市是更合适的选择。最终，这类城市的人口也会向超大型城市和小城市迁移，这样城市化的净收益才会超过社会成本。

　　关于农村家庭如何从土地取得收益的问题。我赞成让农民获得土地财产收入。关键问题是不同的土地如何处置。中国农村存在三种性质的土地：一是集体建设用地，需由当地村民自治组织和农民集体决定如何使用，比如用于合资企业投资。二是耕地。耕地的所有权、承包经营权和使用权是分离的，土地由村民集体所有，这一点不可改变；同时每个家庭都承包了责任田，农民有权从土地获取收益，比如出租或转包给邻居甚至是外来投资者，前提是耕地用途不可改变，必须用来种植农作物，从事农业生产。三是宅基地。目前中国正就农村宅基地改革进行试点。未来，农民可能有望从宅基地获取一定的财产性收入。

　　关于数字经济“非正规就业”的问题。目前，数字经济部门就业人口尚缺乏准确的统计数据。很多人可能并非从事数字化工作，而只是任职于网络平台和数字化技术所创造的非正式部门，最具代表性的就是“外卖小哥”。这些送货人员的工资远高于他们父辈在厂里工作的薪资，从业者数量增长较快，但目前仍不代表全部农民工。而且外卖送餐行业的工作年限一般较短，随着年龄增长，他们可能不再会从事这份工作。虽然灵活就业并不代表非正规的工作，但在中国，灵活就业者的工作往往是非正规的，表现为就业和收入不稳定以及缺乏必要的社会保险。对此，必须促进这类工作的“正规化”，不断扩大社会保险的覆盖范围。

　　关于疫情对不平等的影响。疫情无疑加剧了不平等现象。白领工作者可以远程办公，关键岗位的工人必须前往工作场所，而大量的服务业人员却因工作场所被关闭而被迫停工。关于疫情应对策略。人们想象的另一种策略即不采取“动态清零”或者叫“零容忍”的策略是否适合中国，需要进行“反事实实验”（counterfactual）。由于缺乏对照组，我们无法对疫情应对策略进行比较和评估，但我相信当前执行的政策是合理的。稳定住疫情中国经济就可以反弹，虽然难免会有零星波动和个别案例。同时，任何策略也都有一个实施效力问题，我们可以不断提高治理能力和政策效力。

　　(本文作者介绍：中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、人力资源研究中心主任，博士生导师。中共十七大代表；第十一届全国人大代表、全国人大常委会委员、农业与农村委员会委员。)