曾铮：如何协同好周期性政策与结构性政策？

　　意见领袖丨中国金融四十人论坛

　　本文作者：曾铮

　　当前我国协同推进周期性政策和结构性政策面临的矛盾：供给冲击与需求收缩同步，周期矛盾与结构矛盾并存，动力弱化与改革摩擦共振，环境趋复杂与预期转弱交织。

　　2022年如何通过周期性与结构性政策协同实现稳态增长？一是把周期性政策的“稳”和结构性政策的“活”结合起来；二是把周期性政策的“快”和结构性政策的“顺”结合起来；三是把周期性政策的“托”和结构性政策的“调”结合起来。

　　——曾铮 中国金融四十人青年论坛会员，国家发展和改革委员会市场与价格研究所室主任、研究员

　　*文章仅代表作者个人观点，不代表所在机构及CF40立场。

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　　强化周期性政策与结构性政策的协同性 

　　2020年7月30日召开的中央政治局会议首次提出要“完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”；2020年底召开的中央经济工作会议明确提出“要用好宝贵时间窗口，集中精力推进改革创新，以高质量发展为‘十四五’开好局”。作为“十四五”规划开局之年的2021年，我国政府充分利用经济运行压力较小的宝贵时间窗口，以推动中长期结构性政策为重点，集中精力推进了一系列改革创新，同时注重宏观经济政策实施的“时、度、效”，既促进了经济高质量发展，又实现了8.1%的较高经济增长速度，增速在全球主要经济体中名列前茅。

　　2022年，我国经济下行压力显著加大，2021年底召开的中央经济工作会议明确提出，要推动跨周期和逆周期宏观调控政策有机结合；2022年《政府工作报告》也提出，要强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供有力支撑。

　　因此，必须在继续实施跨周期调节的基础上，如何有效发挥逆周期政策功能，成为2022年我国宏观经济政策实施的关键环节。其中，最为重要的就是如何协同好周期性政策与结构性政策，这关系到2022年宏观经济政策是否能够完整准确全面贯彻“稳字当头、稳中求进”的总基调，保持我国经济运行在合理区间，推动经济实现高质量发展。

　　从现代宏观经济学出发，周期性政策与结构性政策基本上对应着供给管理与需求管理，理论上这两类政策的操作模式和路径不同。但是，从现实操作出发，这两类政策在实施过程中很难相互分离，特别是在近年的宏观调控实践中，两类政策的协同直接决定了宏观经济政策的效果。

　　从理论基础看，二者的运作逻辑存在差异。政府公共政策主要包含了资源配置政策、宏观经济稳定政策、收入再分配政策等三类政策，从一般意义来说，第一类和第二类政策分别等同于结构性政策和周期性政策，而收入分配政策一般也可以归为结构性政策，两类政策在理论上存在差别。

　　首先，两类政策的主要目标不同，结构性改革的目标则是消除市场扭曲以及经济结构失衡，并优化经济产出在全社会分配，避免由于扭曲和不公导致的经济问题与社会矛盾，以在不引发通货膨胀的情况下提高经济潜在增长率；而周期性政策的目标是熨平经济波动，弥合产出缺口，使经济实际运行尽量接近潜在增长率。

　　其次，两类政策的工具范式不同，周期性政策的重点是总量调节，操作工具主要是财政政策和货币政策；结构性政策的重点是供给管理，主要依靠改变要素的相对价格信号来影响生产要素的数量、质量及其部门与区域分布，操作工具包括财政结构性支出政策、公平市场竞争政策、税收与再分配政策等，在现实操作中具体表现为产业政策、价格政策、投资政策、区域政策、社会政策等。

　　从历史趋势看，二者的倚重程度逐步平衡。纵观人类的经济政策史，虽然在不同时期周期性政策和结构性政策的重要性和偏倚度不同，但是从未来趋势看，大部分国家在宏观经济管理中越来越注重二者的协同。上世纪20年代末30年代初的美国经济大萧条让凯恩斯主义的需求管理逐步取代古典主义经济学的供给管理成为全球主要国家政策制定实施的，70年代初开始的全球经济大萧条导致供给学派盛行并推动主要国家实施供给侧改革，但是90年代西方国家出现的经济衰退使得各国在制定经济政策过程中开始同等重视供给管理和需求管理的作用。2008年金融危机至今，由于总需求扩张难以恢复到金融危机前的水平，加之近年全球疫情的冲击，各国普遍实施了几轮超常规需求管理政策，在此期间也纷纷推出供给侧改革政策，但供给管理的效果并不如人意；然而，由于扩张宏观政策带来的宏观债务率高企和经济效率下降等问题，使得当前各国政府认识看，下一步必须在适度实施需求管理的情况下强化供给管理，协同好周期性政策和结构性政策，以促进经济健康持续发展。

　　从近年实践看，二者的操作路径充分耦合。周期性政策和结构性政策是宏观经济政策的两类主要工具，在实际操作过程中难以分离。比如，大部分结构性政策都需要通过结构性财政支出或结构性税收政策来实现，这使得作为总量管理的财税政策有了结构性特征。与此同时，在2008年金融危机之后，在反思传统宏观货币政策的基础上，以前具有典型总量管理特征的货币政策，其结构化趋势愈发明显，比如我国在近年创新的SLF、MLF、TMLF、TLF和PSL等政策工具，再如美国实施的一级市场与二级市场借贷便利、市政流动性便利、主街贷款计划等政策工具。由此，不论从历史沿革还是现实操作看，结构性政策与周期性政策在实施中是相互耦合的，而且越来越多国家开始强调二者的协同性。

　　当前我国协同推进周期性政策和

　　结构性政策面临的矛盾

　　从近15年国内宏观经济运行看，我国在不同时期较好协同了周期性政策和结构性政策。2008年金融危机后，为了有效对冲全球总需求骤降，我国实施了一定规模的经济刺激计划；但是经济刺激计划在稳定经济增长的同时也带来了一些结构性问题，为了有效解决这些结构性问题，2016年开始的以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革，并在此期间实施了以“稳”为基调的需求管理；2019年开始，我国开始推进以“巩固、增强、提升、畅通”为核心的供给侧结构性改革，并在此过程中强化逆周期调节，以促进供给体系适应需求结构变化，推动经济实现良性循环。但是由于全球总需求持续孱弱，主要表现为全球经济、国际贸易、跨境投资增长都低于金融危机之前，导致我国周期性政策和结构性政策协同效果低于预期。2020年以来，由于全球新冠肺炎疫情影响，2019年我国开始推行协同供给侧结构性改革和逆周期调节，以实现供给和需求在更高水平上动态平衡的相关政策实施，受到了极大影响。随着疫情逐步缓解和消退，未来一段时期，我国应该加快协同推进周期性政策和结构性政策，但这个过程中将面临诸多矛盾。

　　供给冲击与需求收缩同步。与以往的经济内生性波动不同，新冠肺炎疫情对经济的外部冲击是从需求和供给两个层面产生的。从供给层面看，新冠肺炎疫情对全球大宗商品供应链造成冲击，产能不足、劳动力成本上升也不断抬高主要大宗商品的供给成本，CRB现货指数从2020年初的402上涨至2022年2月中旬的接近600，上涨幅度接近50%；与此同时，新冠肺炎疫情对世界重要工业零部件的生产供应产生了巨大影响，“缺芯”、“缺柜”、“缺工”等现象持续发生，交货周期持续延长，全球中间产品贸易价格显著上升，主要国家PPI飙涨，除美国以外的全球主要国家PPI从2020年1月的140.97上升至2021年12月的162，美国的PPI从2020年1月的133.34上升至2021年12月的149.12。从需求层面看，世界总需求在2008年持续下降后又一次出现大幅下降，2020年和2021年两年全球经济增长和贸易增长的平均值为1.1%、和9.85% ，均远低于2019年2.4%和12%的水平；2021年全球跨境贸易为1.65万亿美元，仅比2019年1.54万亿美元多1100亿美元，两年仅增长7%。全球的供给与需求情况映射在我国，国内同样面临需求收缩和供给冲击的困难，这为我国在稳定经济增长的同时协同推进周期性政策和结构性政策提出了更高要求。

　　周期矛盾与结构矛盾并存。从当前看，我国经济运行呈现出宏观杠杆率处于相对高位水平伴随经济增长出现下滑、内需扩张动力不足伴随外贸逐步回落、CPI出现上扬伴随内外宏观政策周期错位等三个主要矛盾性特征，这将给下一步我国需求管理提出了极高的挑战。与此同时，国际金融危机以来的一些结构性矛盾在新冠疫情冲击下更为突出，比如疫情对不同行业影响相异导致行业分化更为严重，疫情在不同区域发生频率和强度不同以及不同地区可承受能力不均导致区域受影响程度不同，疫情对中低收入人群冲击相对较大影响了收入分配结构改善，这些结构性矛盾需要在未来工作中应予以重点关注。周期性矛盾与结构性矛盾趋于复杂，使得统筹推进需求管理和供给管理的目标更为多元化，强化了协同推进周期性政策和结构性政策的约束条件。

　　动力弱化与改革摩擦共振。2008年以来，在全球需求持续收缩和突破性技术创新不足的环境下，我国经济增长也出现了持续下滑，2008~2021年，我国经济增长中枢从10%下降至5.5%左右，这种下滑趋势还在持续；全要素生产率增长速度从2008年前的4%左右下落到当前2%左右。与此同时，国际金融危机后为了进一步转变发展方式和实现高质量发展，我国实施了一系列的改革政策和调整举措，对优化经济结构和促进高质量发展起到了至关重要好的作用，但是一些政策的实施导致的行业调整在短期内对经济增长造成了一定程度的损耗，产生了改革的“摩擦效应”，这是经济持续增长必须承受的短期“阵痛”。在经济下行压力加大与改革摩擦共振的背景下，协同好结构性政策与周期性政策的重要性更大，同时实施操作的精准度要求更高。

　　环境趋复杂与预期转弱交织。2022年全球经济形势更为复杂多变，世界经济增长下行压力加大，2022年初IMF将全年世界经济增长预测值下调0.5个百分点至4.4%；全球通胀形势异常严峻，IMF预计2022年发达经济体的平均通胀率为3.9%，新兴市场和发展中经济体的平均通胀率为5.9%；更为重要是以美国为代表的发达经济体将缩减宽松货币政策或转向相对偏紧的宏观政策，其外溢性影响不但会对新兴市场国家形成冲击，还将对国际金融市场稳定造成影响。与此同时，正如2021年底召开的中央经济工作会议指出，我国经济发展还面临预期转弱的压力，主要表现在投资意愿下降、储蓄意愿上升，2020和2021年全社会固定资产投资（不含农户）增速两年平均值为3.65%，较之2019年5.4%的水平有所下降，而储蓄率从2019年的44.41%上升至2020年45.07%的水平，PMI指数也从2021年初的51.3%下降至2022年初的50.1%；受新冠肺炎疫情影响，我国旅游出行、休闲娱乐等服务消费的需求也都出现下降，消费者信心指数从2020年1月的126.4下降至2021年12月的119.8；此外，WTO预计全球货物贸易的增速将由2021年的10.8%放缓至2022年的4.7%，而大部分国内外机构认为2022年我国外贸形势将出现稳中有降的情形。外部环境复杂多变叠加内部市场的预期转弱，使得提升结构性政策与周期性政策协同性将面临诸多不确定性因素，需要在繁复的外部环境中处理好短期增长与长期发展的关系。

　　2022年如何通过周期性与

　　结构性政策协同实现稳态增长？

　　2022年，我国宏观经济政策要注重跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合，其关键是做好周期性政策与结构性政策的协同。应该切实兼顾着眼长远和立足当前，统筹实施供给管理和需求管理，协调推进深化供给侧结构性改革和稳定宏观经济运行，全面落实着力稳定宏观经济大盘和增强发展内生动力，同步实现质的稳步提升和量的合理增长，保持经济运行在合理区间，推动高质量发展，营造平稳健康的经济环境，迎接党的二十大胜利召开，并为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程起好步、开好局。

　　一是把周期性政策的“稳”和结构性政策的“活”结合起来。2021年底召开的中央经济工作会议提出，2022年的宏观政策要稳健有效，“稳”是周期性政策的主基调。同时，与周期性政策的总量管理不同，结构性政策精准性更强，因此要在稳定经济大盘的前提下促进高质量发展，就将总量的“稳”和结构的“活”结合起来，做到有的放矢、精准有效。

　　首先，总量政策要面向激活市场主体，财政政策要切实为中小微企业、个体工商户、制造业纾困解难；货币政策要推动金融系统向实体经济让利，引导金融机构加大对实体经济特别是小微企业的支持力度，促进中小微企业融资增量、扩面、降价。

　　其次，总量政策要面向提高核心竞争力，要发挥财政政策杠杆作用，支持加强原创性、引领性科技攻关；同时，货币政策围绕持续完善金融支持科技创新体系，强化深入实施“补链强链”专项金融服务行动，支持“专精特新”中小企业高质量发展。

　　此外，总量政策要面向区域协调发展，财政政策要进一步加大对财力薄弱区域特别是受疫情影响较大的贫困地区的转移支付力度，继续支持实施国家重大区域战略；货币政策要引导银行按照市场化、法治化原则，在管控好风险的前提下，优化内部考核和激励措施，因地制宜增加受疫情影响较大相关地区的信贷投放，加大对信贷增长缓慢地区的信贷支持力度。

　　二是把周期性政策的“快”和结构性政策的“顺”结合起来。2021年底召开的经济工作会议提出，2022年结构政策要着力畅通国民经济循环，同时提出宏观经济政策发力要适当靠前。因此，要利用好前置政策，缓解长期以来的经济运行痛点，特别是打通疫情造成的循环堵点。

　　首先，要发挥好公共财政促进消费的作用，支持开展绿色智能家电、家居、家装下乡等活动，通过减税降费纾解中小消费服务企业现实困难；强化货币政策促消费的功能，发挥信贷政策和窗口指导的功能，加大对农村金融、助学贷款、个人消费贷款的支持力度。

　　其次，应发挥财政货币政策对缓释供给冲击的作用，加强对产业链安全与供应链稳定相关企业的支持力度，启动一批产业基础再造工程项目，激发涌现一大批“专精特新”企业。

　　再次，围绕加快形成内外联通、安全高效的物流网络，财政货币政策要强化对于数字物流基础设施、物流枢纽等的支持力度。

　　三是把周期性政策的“托”和结构性政策的“调”结合起来。2021年底召开的经济工作会议提出，2022年各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任，各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，调整政策和推动改革要把握好时度效，坚持先立后破、稳扎稳打。因此，要处理好周期性政策对经济健康和社会稳定“托底作用”与结构性政策对提升质量和化解风险“调整功能”之间的关系，既保证经济平稳运行，又避免风险暴露和促进高质量发展。

　　首先，要针对地方政府债务风险问题，稳妥安排财政资金和货币信贷，有效防范基层财政运行风险，避免化债不实、新增隐性债务。

　　其次，要推动财政金融政策与房地产行业联动解困，财政政策要支持完善住房市场体系和住房保障体系，专项债要重点保障性安居工程需求；信贷政策要满足房地产企业合理的资金需求，适度调节按揭贷款利率，更好地满足购房者合理住房需求。

　　再次，要营造平稳健康的市场环境，财政货币政策要配合好“双碳”工作、依法加强对资本有效监管、初级产品供给保障、共同富裕等工作，避免结构性改革带来的短期经济影响，托好经济社会稳定的“底盘”，为经济健康运行和社会安定平稳保驾护航。

　　(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)