车宁：监管沙盒常态化运作的未来影响

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 车宁

　　每逢周末有大事。

　　在继2019年底中国人民银行金融科技创新监管试点工作开展两年之后，2021年11月19日，资本市场金融科技创新试点首批项目在中国证券监督管理委员会指导下在北京正式揭晓。这是不到两个月内中国金融领域监管沙盒工作取得的第二个重大进展。

　　就在此前的9月、10月之间，北京、深圳以及重庆先后宣布此前纳入金融科技创新监管试点的部分项目完成评估测试，达到“出盒”标准。正所谓“桃李不言，下自成蹊”，经历了长时间的固本强基之后，“中国版”监管沙盒终于迎来了新的高光时刻。不管是范围上的扩容，亦或是机制上的完善，近期乃至未来的种种新闻都将指向一个事实：监管沙盒已然告别了制度草创的旧阶段，进入常态运作的新时期。

　　对此，市场应有足够准确的判断和预期。

　　如何看待进展

　　近期，坊间相继流传出金融科技监管沙盒的种种新闻，涉及不同主管部门、不同试点地方、不同参与机构、不同具体项目、不同应用技术，加上用语“考究”而又专业晦涩，令人一时之间无法管窥蠡测，或者沉溺细节而无法自拔，或者草草看过后置之不理，而这显然不是对待如此重要监管工具的正确态度。

　　作为前沿科学技术在金融业务场景的应用，金融科技在极大提高业务开展效率、完善风险运营手段、增进客户便利体验的同时，也放大了部分传统风险，滋生了新的风险类型。因此，如何平衡安全与发展，风控与创新，就成为全行业所共同面临的挑战，在这里，不仅需要有效市场，更需要有为监管，而以金融科技创新监管试点为代表的制度创新，则是数字经济时代金融领域公共基础设施建设和公共产品提供的重要方面。

　　在种种监管工具中，俗称“监管沙盒”的金融科技创新监管试点之所以备受青睐，一方面固然是因为有利于监管机构和行业企业在创新发展和风险防控等价值目标之间取得动态平衡，在受控环境下构建有效对话机制，另一方面也有利于最大程度上控制项目本身存在的信息不对称性及其衍生的风险，通过穿透式监管控制风险损失的规模范围，同时还有利于消除行业因不确定性而产生的成本。其意义将随着金融科技在数字经济生态中作用的延展而持续提升。

　　为发挥如此重要的功能作用，监管沙盒同样需要在与金融科技业务现实的适应结合之中动态完善，形成科学方法体系和完整工作闭环。以此前北京、深圳、重庆部分项目完成“出盒”为例，理论界和实务界虽有不少观察评论，但大多集中于项目的业务场景、产品类型、技术应用、申报机构乃至完成评估测试所需时间等方面。事实上，上述情况的形成更多来自于客观事实的沉淀，比如，有的地方项目侧重通用技术而有的地方侧重本地特色，有的地方项目场景覆盖广泛而有的地方场景重点突出，有的地方项目“在盒”时间一年半而有的地方只有一年，这些未必是监管机构或机制运行的有意为之，过分纠结恐怕倒是有了“为赋新词强说愁”的意味。

　　其实，“出盒”项目的分布固然在一定程度上反映了试点地区以及申报机构金融科技产业实力的强弱，但对项目“出盒”应有更深层次也就是前文所言机制完善方面的解读。在经历了13到20个月的等待之后，多家机构、多项技术、多类场景的项目在多个地方完成评估测试，这本身就意味着中国人民银行金融科技创新监管试点工作机制已经臻于完善，并且这种完善不是个别地方、局部项目先行先试的个案成功，而是整体机制的齐备成熟。展望未来，“央行版”监管沙盒下一步不仅将作为常规政策工具持续发挥作用，还能作为先行者为后来人指引方向。

　　这个“后来人”就是资本市场金融科技创新试点，不管有意抑或无意，坊间总是习惯性将其与“先行者”也即中国人民银行金融科技创新监管试点进行对比，业务场景、产品类型、技术应用、申报机构乃至首批项目个数等等无不在镁光灯下聚焦。然而，虽然“证监会版”监管沙盒有其在上述方面的创新与特色，但更有对“先行者”的继承和发扬，这一方面表现为大数据、云计算、区块链、人工智能等通用技术的应用，另一方面也表现为机制上不同类型机构的广泛参与以及技术对业务前中后台生态闭环的深刻改造。

　　因此，对资本市场金融科技创新试点意义的观察把握更应集中在其作为“监管沙盒”工作机制的共通属性上，虽然有创新和特色，但更多反映的是相关机构在此前金融科技创新监管试点直接或间接影响下的业务-技术进化。换言之，资本市场金融科技创新试点的意义更多是在其与“先行者”的“同”而非“异”，这表明经过前期实践的检验完善，监管沙盒的机制理念已开始在更大范围被不同监管机构接受，未来或将定位于“通用”制度安排而被广泛推行，并且由于更多类型主体的参与不断进化演进，有望成为能够平衡安全和发展两大价值追求的先行先试“2.0版本”。

　　如何正视挑战

　　与历史上任何制度创新一样，监管沙盒在其发展完善的过程中也遭遇了不同方面的冷眼质疑。其中固然有因为认识错误导致不当预期破裂后的希望幻灭，如期待监管沙盒能够以发展金融科技为名为所谓“业务创新”留一“后门”。然而首先是因为中国金融科技监管沙盒的机制定位，其检验的是具体项目的实际功效、技术成色，防范的是具体项目的功能缺陷、风险隐患，并不能拿来为某一大类业务“开绿灯”。另外，部分市场机构所想象和宣扬的“业务创新”实质还不过是在科技隐蔽下的“监管套利”，其先天设计的违法性本身也不能通过参与试点来合法化。更不用说此前已经被确定为违法的部分“成熟”生态，即使是在其他国家也不存在“回炉再造”的可能性，毕竟，监管沙盒的角色是给未来之星“接生”，而非为明日黄花“还魂”。

　　当然，这并不意味着监管沙盒只存在认识特别是市场错误认识的问题，其运行中也真实面临着机制完善与有效执行的问题，核心是需要进一步形成对市场的实质性激励与约束，使创新试点工作形成正反馈、可持续的发展闭环。

　　激励机制决定着项目发现，而后者则直接决定“入盒”项目的质量并进而影响监管沙盒机制运行的可持续性。从现实来看，由于监管沙盒本身的主导者是相关业务领域中央层级的金融监管部门，职责定位有明确的功能便捷，这决定了其工作将更多发挥“保合规”而非“促发展”的作用。项目发现则主要依靠地方政府（包括产业园区）和相关企业（金融机构、科技企业）。

　　对于地方政府而言，其对监管沙盒的主要期待是挖掘培育优质项目及其运营企业，发挥技术、融资的牵引作用，带动和促进当地金融科技乃至数字经济产业的发展，主要困惑是作为监管手段的沙盒机制如何能与地方产业发展政策结合，激活现有资源、引入新增资源、优化资源结构。在试点运营工作部分资源依赖地方的客观情况下，地方诉求落空、缺乏有效激励将在很大程度上制约监管沙盒机制的具体运行质量和生态建设水平，进而带来保障力度不足、支持协调不够等现实问题。

　　对于相关企业来说，核心是要解决监管沙盒的作用功效问题，直白地说，就是参与试点能够带来什么积极意义，不参与将会产生什么消极影响。在监管沙盒实际运作中，一方面出现了试点项目创新程度不高，甚至拿“成熟”产品来滥竽充数的现象，另一方面更有甚者，部分项目同质化严重，主要比拼机构的实力而非技术创新性，对实际业务的数字化、智能化改造作用有限。之所以会出现这些情况，很大程度上是由于企业基于试点现实后果的现实考量，唯有将对企业的激励约束落到实处，才能真正激发相关企业创新合规的动力，以科技创新推动金融业务服务、运营和风控的效率提高，最终反哺实体经济发展，切实提升金融消费者的获得感与幸福感。

　　此外，监管沙盒在部分试点地区还存在运营团队人力资源较为紧张、专业程度有待提升、资金安排捉襟见肘、申报步骤相对繁琐、宣传培训尚不到位等问题。这些情况表面上看是资源匹配不到位而产生的局部现象，更深层次则是因为监管沙盒仍未深度扎根市场，形成完整生态，根本上却还是沙盒机制本身设计的窠臼，破题关键是在政府层面协调业务监管和技术监管、中央监管和地方发展的关系，切实解决以何激励、如何约束等问题。

　　如何看待未来

　　在经过长时间金融业务发展和监管经验沉淀，特别是经过互联网金融-金融科技兴衰起落完整周期和防范化解金融风险攻坚战之后，我国金融领域监管思路发生明显变化，制度设计上越来越强调发挥市场的检验作用，压实企业的直接责任。不但过去那种“监管套利”的违法行为难以为继，持有牌照也不能成为企业怠于履行合规责任的挡箭牌。不过另一方面，金融领域业务越来越复杂，技术越来越前沿，随之而来的是风险也越来越难以预判防控，企业需要一个“减压阀”来释放合规压力，降低风险成本，在发展中取得业务和风控的高质量平衡。而这正是监管沙盒虽存在暂时问题却依然前景广阔的原因所在。

　　观察监管沙盒的未来发展及市场影响可从机制完善和内容扩展两方面入手。首先是机制完善，特别是监管沙盒激励机制的完善。相对于约束机制，激励机制完善的进路相对简单和清晰。一个现实可行的思路是将项目的“入盒”和“出盒”与地方产业促进政策和企业现实福利“挂钩”，在物质利益奖励以及税收、房租、落户、医疗、子女入学等方面予以倾斜，持续完善营商环境；通过监管沙盒机制不断发现和培育金融领域前沿技术，组织引介不同背景类型基金投资相关项目持有企业，同时发挥科技本身的牵引作用，带动相关数字经济实体企业的发展。

　　除此之外，还可以考虑调整监管沙盒的局部程序设计，如申报机制等，基本思路是简化流程、下调难度，不强求科技企业和金融机构搭乘合作后再申报，而是将撮合机制引入监管沙盒，科技企业和金融机构可先公示自己拟申报的技术或场景，再吸引合作者跟进，共同打磨合作项目。

　　然而需要指出的是，监管沙盒激励机制的完善仍应立足监管工具的初心和本位，不宜为了吸引力和持续性过度向现实妥协，牺牲机制本身的严肃性与权威性，而这很大程度上又依赖于约束机制的完善，形成对“劣币”的有力震慑。唯有“堵”、“疏”结合，双轮驱动，才能真正形成监管沙盒机制乃至金融科技市场的有序运转。

　　另外，监管沙盒的内容扩展未来还不仅限于业务领域如从支付、信贷到证券、基金等的丰富，也包括合规领域的增加，形成纵横交错的试点格局。以时下科技企业最为关注的数据安全、信息保护为例，一方面，企业需要遵循《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律以及网信部门、工信部门、公安部门、金融监管部门（如在金融领域）的条例规章，这些规范性法律文件在部分具体要求上还具有不一致性，监管沙盒对此可以建构政府与企业的常规沟通机制，起到发现、检验和试错作用。

　　另一方面，从上述制度在规定和适用上的不一致性上不难看出，由于数据作为新生产要素、信息安全作为新风险类型，其规范都需要实践支撑并将随着快速发展的实践而演进迭代，不同管理部门甚至同一管理部门在不同时期都会有不同认识。正所谓“实践是检验真理的唯一标准”，信息合规具体制度条文设计的适当与否客观上也需要依托监管沙盒类机制下沉到具体项目、具体场景来检验评判，发展完善后再行推广。

　　总之，作为机制和理念的监管沙盒不仅为企业业务、技术合规提供了试错、容错机制，也为各类监管部门治理能力提升、公共产品供给创造了基础条件，在市场和政府之间搭建了承载安全和发展双重目标的双向桥梁，为相关行业高质量、可持续发展注入了确定性。展望未来，监管沙盒机制的常态化运作将带来监管沙盒理念的常态化应用，这种监管方法和治理思维的跃升将成为市场需要面对和适应的新常态，我们不妨拭目以待。

　　(本文作者介绍：金融新兴商业模式的长期观察者，现就职于某大型银行，北京市网络法学会副秘书长。)